Το νέο σύστημα προσλήψεων στον δημόσιο τομέα

Ιωάννη Ελ. Κοϊμτζόγλου, Δ.Ν., Δικηγόρου, Νομικού Συμβούλου Οικονομικού Πανεπιστημίου Αθηνών

READ

Ο νέος νόμος για τις προσλήψεις στον δημόσιο τομέα κινείται στην κατεύθυνση της αξιοκρατίας και της τήρησης των προδιαγραφών συνταγματικής νομιμότητας με τη φιλοδοξία της ποιοτικής βελτίωσης της ελληνικής δημόσιας διοίκησης. Η μετάβασή της, όμως, σε ένα νέο μοντέλο πρέπει να συμπληρωθεί και με μεταρρυθμίσεις που αφορούν τα καθήκοντα και την απόδοση των υπαλλήλων μετά την πρόσληψή τους.

Δημοσιεύτηκε πρόσφατα ο Ν. 4765/2021  (ΦΕΚ Α’, 15.01.2021) με τίτλο «Εκσυγχρονισμός του συστήματος προσλήψεων στον δημόσιο τομέα και ενίσχυση του Ανώτατου Συμβουλίου Επιλογής Προσωπικού (Α.Σ.Ε.Π.) και λοιπές διατάξεις».

Το ζήτημα

Ο νέος νόμος ρυθμίζει ένα ζήτημα με διαχρονικό πολιτικό, κοινωνικό και νομικό ενδιαφέρον: τον τρόπο επιλογής του προσωπικού της δημόσιας διοίκησης. Η πολιτική διάσταση του ζητήματος συνδέεται με το ερώτημα εάν πρέπει και εάν είναι εφικτό η δημόσια διοίκηση να στελεχώνεται με προσωπικό, εφαρμόζοντας αντικειμενικά κριτήρια επιλογής και πρόσληψης, ανεξάρτητα από τις πολιτικές συμπάθειες ή αντιπάθειες της εκάστοτε κυβέρνησης προς τους υποψηφίους δημοσίους υπαλλήλους.

Το κοινωνικό ενδιαφέρον για το ζήτημα συνδέεται με τη διαπίστωση ότι η απόκτηση της ιδιότητας του δημοσίου υπαλλήλου είναι περιζήτητη, ακόμη, ως μορφή επαγγελματικής διασφάλισης, η οποία βέβαια δεν προσφέρει τις υλικές απολαβές που, ενδεχομένως, μπορεί  κάποιος να επιτύχει στον ιδιωτικό τομέα, παρέχει, όμως, συνδυαζόμενη με τη μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων, μια επαγγελματική ασφάλεια, η οποία στη σημερινή εποχή της γενικευμένης αβεβαιότητας δεν είναι αμελητέα.

Πρέπει το σύστημα πρόσληψης να διασφαλίζει, πέραν της νομιμότητας, την επιλογή προσωπικού ικανού να εργαστεί αποδοτικά για την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, σε έναν δημόσιο τομέα που εξελίσσεται ραγδαία

Η νομική διάσταση του ζητήματος συνδέεται με την υποχρέωση εφαρμογής στη διαδικασία πρόσληψης προσωπικού για τη δημόσια διοίκηση των συνταγματικών αρχών του κράτους δικαίου, της ισότητας των πολιτών και της αξιοκρατίας. Το ζήτημα, τέλος, του συστήματος επιλογής του προσωπικού της δημόσιας διοίκησης συνδέεται, γενικότερα, με το τελικό και μείζονος σημασίας ζητούμενο, που συχνά, στο πλαίσιο της συγκεκριμένης συζήτησης, παραβλέπεται: πρέπει το σύστημα πρόσληψης, που εφαρμόζεται  κάθε φορά, να διασφαλίζει, πέραν της νομιμότητας, την επιλογή προσωπικού ικανού να εργαστεί αποδοτικά, με σκοπό την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, σε έναν δημόσιο τομέα που εξελίσσεται πλέον ραγδαία.

Η ιστορία

Με τη λήξη του Β’ Παγκοσμίου Πολέμου και την έναρξη της συστηματικής επανασυγκρότησης του ελληνικού κράτους διαπιστώθηκαν σοβαρά προβλήματα στην ελληνική δημόσια διοίκηση, σε μεγάλο βαθμό εξαιτίας των πελατειακών προσλήψεων. Ήταν διάχυτη η αίσθηση ότι οι θέσεις στο δημόσιο διανέμονταν αυθαίρετα από τους κρατούντες, με βάση κομματικά κριτήρια.

Μελέτες της εποχής διαπίστωσαν την ανάγκη αναδιοργάνωσης της δημόσιας διοίκησης με βάση τις εξής παραμέτρους : α) καθιέρωση γραπτού διαγωνισμού ως αποκλειστικού συστήματος προσλήψεων και β) σύσταση ενός κεντρικού νέου οργάνου που θα είχε γενική επιτελική αρμοδιότητα για τις προσλήψεις. Αρχικά, καθιερώθηκε ο διαγωνισμός ως βασικό σύστημα προσλήψεων και συγκροτήθηκε το ΑΣΔΥ (Ανώτατο Συμβούλιο Δημοσίων Υπηρεσιών), ως θεσμός που θα εγγυόταν την εφαρμογή του νέου Κώδικα και εξοπλίστηκε με συντονιστικές και συμβουλευτικές αρμοδιότητες, χωρίς τη δυνατότητα να ελέγχει  τη νομιμότητα των προσλήψεων. Το ΑΣΔΥ  θεωρείται ιστορικά ότι δεν συνέβαλε, όσο έπρεπε, στη νομιμότητα των προσλήψεων κατ’ εφαρμογή αντικειμενικών κριτηρίων και τελικά, καταργήθηκε με το ΝΔ 285/1974.

Μετά την κατάργηση του ΑΣΔΥ, ιδρύθηκε (άρθρο 43 του ΠΔ 611/1977) η πενταμελής Κεντρική Επιτροπή Διαγωνισμών (ΚΕΔ), προκειμένου να εφαρμοστεί ο διαγωνισμός, ως μέσο πρόσληψης στο Δημόσιο με πολλές, βέβαια, εξαιρέσεις. Το 1983, άρχισε να ισχύει (Ν.1320/1983)  ένα νέο σύστημα προσλήψεων βασισμένο, στο πλαίσιο των πολιτικών απόψεων που κυριαρχούσαν την εποχή εκείνη, σε κοινωνικά κριτήρια και με επικουρικό το ρόλο των πτυχίων και των λοιπών τυπικών προσόντων. Η Διεύθυνση Προγραμματισμού και Πρόσληψης του Υπουργείου Προεδρίας συνέλεγε και επεξεργαζόταν τα στοιχεία για τις ανά χρόνο κενές θέσεις. Ο αριθμός των προσληπτέων καθοριζόταν από Τριμελή Υπουργική Επιτροπή κατόπιν εισήγησης του Υπουργού Προεδρίας. Στη συνέχεια, με το Ν. 1943/1991 επανήλθε ως κύριο σύστημα προσλήψεων ο διαγωνισμός  και την ευθύνη  για την οργάνωσή του ανέλαβε πενταμελής Κεντρική Επιτροπή, υπαγόμενη στο Υπουργείο Προεδρίας.

Τέλος, με το Ν. 2190/1994 ιδρύθηκε το ΑΣΕΠ ως Ανεξάρτητη Αρχή  αρμόδια για τις προσλήψεις στο Δημόσιο. Ο Ν. 2190/1994 θεσπίστηκε με σκοπό να ρυθμίσει με αξιοκρατικό τρόπο το σύστημα των προσλήψεων των δημοσίων υπαλλήλων, καθιερώνοντας το διαγωνισμό ως διαδικασία πρόσληψης, προβλέποντας, όμως, αρκετές εξαιρέσεις από τη διαγωνιστική διαδικασία υπέρ ενός συστήματος αυτόματης επιλογής με εφαρμογή τυπικών κριτηρίων μοριοδότησης. Η εφαρμογή του νόμου  έδειξε  ότι αυτός κατέληγε να ενθαρρύνει την εφαρμογή μηχανιστικών κριτηρίων επιλογής και δεν επέτρεπε να διαγνωστεί η «προσωπική αξία» του υποψηφίου και η ικανότητα του να ανταποκριθεί στα καθήκοντα της θέσης που θα αναλάβει.

Επιπλέον, η πολυδιάσπαση και η δυσχέρεια ερμηνείας των διατάξεων, οι οποίες υπέστησαν πολλαπλές τροποποιήσεις, η πρόβλεψη παράλληλων και ειδικών διαδικασιών για τη στελέχωση του δημόσιου τομέα, οι οποίες εναπόκειντο στη διακριτική ευχέρεια των φορέων, η χρονική διάρκεια των διαδικασιών επιλογής, η ανάγκη συστηματικής ρύθμισης της διαδικασίας για την επιλογή διευθυντικών στελεχών του δημοσίου, όλα αυτά οδήγησαν στην ανάγκη θέσπισης ενός νέου νόμου που να ρυθμίζει τη διαδικασία προσλήψεων στον δημόσιο τομέα.

Οι συνταγματικές αρχές που πρέπει να διέπουν το σύστημα προσλήψεων  στον δημόσιο τομέα

Οι συνταγματικές αρχές που πρέπει να διέπουν το σύστημα προσλήψεων στον δημόσιο τομέα είναι οι αρχές της ισότητας, της αξιοκρατίας και της κοινωνικής αλληλεγγύης. Η αρχή της ισότητας σημαίνει, στην προκειμένη περίπτωση, ότι πρέπει όλοι οι πολίτες να έχουν ισότιμα και ανάλογα με τα προσόντα τους την ευχέρεια πρόσβασης στη διαδικασία πρόσληψης στον δημόσιο τομέα. Η λειτουργία της αρχής της αξιοκρατίας επιβάλλει τη θέσπιση συστημάτων επιλογής των υποψήφιων δημοσίων υπαλλήλων με δύο βασικά χαρακτηριστικά: πρώτον την ύπαρξη αντικειμενικών κριτηρίων, έτσι ώστε να μειώνεται η υπόνοια μεροληψίας, δεύτερον ανάδειξη και αναζήτηση της αξίας του καθενός, η οποία πρέπει να αποτελεί βασικό κριτήριο επιλογής του.

Η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης επιβάλλει την εισαγωγή στα συστήματα επιλογής προσωπικού στοιχείων που εκδηλώνουν έμπρακτα (με την πρόσληψη στο δημόσιο) το ενδιαφέρον του κράτους για αδύναμες κοινωνικές ομάδες. Σε κάθε περίπτωση οι αρχές της αξιοκρατίας και της κοινωνικής αλληλεγγύης δεν έχουν απλώς ερμηνευτικό χαρακτήρα αλλά όντας αρχές συνταγματικής περιωπής καθιστούν αντισυνταγματική κάθε διάταξη που αντιβαίνει σε αυτές.Τέλος, το άρθρο 103 παρ. 7 Σ ορίζει ότι: «η πρόσληψη υπαλλήλων στο Δημόσιο και στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, όπως αυτός καθορίζεται κάθε φορά, πλην των περιπτώσεων της παραγράφου 5, γίνεται είτε με διαγωνισμό είτε με επιλογή σύμφωνα με προκαθορισμένα και αντικειμενικά κριτήρια και υπάγεται στον έλεγχο ανεξάρτητης αρχής, όπως νόμος ορίζει.

Νόμος μπορεί να προβλέπει ειδικές διαδικασίες επιλογής που περιβάλλονται με αυξημένες εγγυήσεις διαφάνειας και αξιοκρατίας ή ειδικές διαδικασίες επιλογής προσωπικού για θέσεις το αντικείμενο των οποίων περιβάλλεται από ειδικές συνταγματικές εγγυήσεις ή προσιδιάζει σε σχέση εντολής.».

Από την προαναφερόμενη διάταξη προκύπτουν ερμηνευτικά οι κανόνες που πρέπει να διέπουν τις διαδικασίες προσλήψεων: α) βούληση του συντακτικού νομοθέτη είναι η διαδικασία των προσλήψεων να διέπεται από τις αρχές της αξιοκρατίας, της ισότητας και σεβασμού της αξίας του ανθρώπου όσων συμμετέχουν σε αυτήν, β) οι αρχές αυτές είναι υποχρεωτικό να τηρούνται σε κάθε διαδικασία προσλήψεων  και για οποιαδήποτε κατηγορία προσωπικού, γ) της εφαρμογής των κανόνων αυτών εξαιρούνται μόνον οι θέσεις ανώτατων διοικητικών υπαλλήλων, οι οποίοι καταλαμβάνουν θέσεις εκτός υπαλληλικής ιεραρχίας, δ) τα συστήματα πρόσληψης πρέπει να βασίζονται στην ύπαρξη προκαθορισμένου και σταθερού προσοντολογίου, ε) οι διαδικασίες πρόσληψης πρέπει να υπάγονται στον έλεγχο ανεξάρτητης αρχής.

Το νέο σύστημα προσλήψεων στον δημόσιο τομέα (Ν. 4765/2021)

Ο νέος νόμος διέπει τις προσλήψεις μόνιμου και αορίστου χρόνου προσωπικού στο Δημόσιο και ΟΤΑ για όλες τις ειδικότητες. Οι προσλήψεις θα γίνονται με πανελλήνιο διαγωνισμό, ο οποίος θα λαμβάνει χώρα μία φορά στη διετία (ο πρώτος θα γίνει το αργότερο το τρίτο τρίμηνο του 2022). Ο διαγωνισμός θα  γίνεται είτε με ερωτήσεις πολλαπλών επιλογών είτε με ανάπτυξη κειμένου είτε με συνδυασμό των 2  συστημάτων. Προσωπικό ειδικών θέσεων και προσόντων θα υπόκειται σε διαδικασία δομημένης συνέντευξης με σκοπό να αξιολογηθεί η καταλληλότητα των υποψηφίων για την άσκηση των καθηκόντων τους και η επικοινωνιακή τους ικανότητα. Πρόσθετες πρακτικές δοκιμασίες ή εξέταση ειδικών γνώσεων μπορεί να προβλέπονται.

Η μοριοδότηση του υποψηφίου αυξάνεται από την ύπαρξη στο πρόσωπο του μεταπτυχιακών και διδακτορικών σπουδών, από την τεκμηριωμένη γνώση ξένων γλωσσών καθώς και από την εργασιακή εμπειρία. Ενισχύονται ευάλωτες κοινωνικές ομάδες (άτομα με αναπηρία, πολύτεκνοι, τρίτεκνοι, ομογενείς με ελληνική ιθαγένεια) και ενθαρρύνεται η εντοπιότητα των υποψηφίων σε σχέση με τις υπό κατάληψη θέσεις.

Ο ένας και μοναδικός πανελλαδικός διαγωνισμός διασφαλίζει τη διαφάνεια της διαδικασίας και την εφαρμογή της αξιοκρατίας, ενώ η δομημένη συνέντευξη συμβάλλει στον έλεγχο των ουσιαστικών δεξιοτήτων των υποψηφίων

Ο νέος νόμος κρίνεται ότι κινείται προς τη σωστή κατεύθυνση, εφαρμογής δηλαδή των συνταγματικών αρχών που προαναφέρθηκαν και πρέπει να διέπουν τις προσλήψεις στον δημόσιο τομέα. Ο ένας και μοναδικός πανελλαδικός διαγωνισμός για την πρόσληψη διασφαλίζει τη διαφάνεια της διαδικασίας και την εφαρμογή της αξιοκρατίας. Η δομημένη συνέντευξη συμβάλλει στον έλεγχο των ουσιαστικών και επικοινωνιακών δεξιοτήτων των υποψηφίων και αποκλείει την αξιολόγηση τυπικών και μόνον προσόντων . Εάν, μάλιστα, η συνέντευξη ήταν δημόσια ή καταγραφόταν για ενδεχόμενη δικαστική αξιολόγηση, θα αποτρέπονταν και τα σχόλια που καταλήγουν στο ότι η συνέντευξη νοθεύει την αντικειμενικότητα της διαδικασίας. 

Οι προοπτικές

Ο νέος νόμος συμβάλλει στη μετάβαση στο μοντέλο του New Public Management, όμως δεν αρκεί αυτό. Απαιτείται επιπλέον ο ακριβής καθορισμός προσόντων και κριτηρίων απόδοσης του υπαλλήλου

Είναι βέβαιο ότι ένα σύστημα προσλήψεων στον δημόσιο τομέα, το οποίο   πληροί τις προδιαγραφές συνταγματικής νομιμότητας που ήδη αναφέρθηκαν, θα συμβάλλει αποφασιστικά στην ποιοτική βελτίωση της ελληνικής δημόσιας διοίκησης και τη μετάβασή της στο μοντέλο του New Public Management (NPM). Ο νέος νόμος φαίνεται να το κάνει. Δεν αρκεί, όμως, μόνον αυτό: απαιτούνται ακόμη η θέσπιση και η τήρηση ενός οργανογράμματος του δημόσιου τομέα, ο επακριβής καθορισμός των καθηκόντων των υπαλλήλων (jobdesign), ο  καθορισμός κριτηρίων ελέγχου απόδοσης του υπαλλήλου (job success criterion) και ο καθορισμός των προσόντων που απαιτούνται για την κατάληψη των θέσεων (job specification).

Η κατά το δυνατόν ταχύτερη υλοποίηση των ανωτέρω θα διασφαλίζει την ομαλή προσαρμογή της ελληνικής δημόσιας διοίκησης στην τέταρτη βιομηχανική επανάσταση, στις ψηφιοποιημένες επικοινωνίες και δράσεις και στην «πράσινη μετάβαση», τη νέα μορφή δράσης για την προστασία του περιβάλλοντος.