Οι ΣΔΙΤ έχουν έρθει στο προσκήνιο τα τελευταία χρόνια λόγω των σημαντικών πλεονεκτημάτων τους στην υλοποίηση δημοσίων έργων, όπως η αξιοποίηση της τεχνογνωσίας και της ευελιξίας του ιδιωτικού τομέα καθώς και η χρηματοδότηση με χαμηλό δημοσιονομικό κόστος. Ο νόμος 3389/2005 παρέχει ένα σαφές νομικό πλαίσιο για τις ΣΔΙΤ, το οποίο συμπληρώνεται από το νόμο για τις δημόσιες συμβάσεις. Οι αλλαγές που επίκεινται σε αυτόν θα επηρεάσουν και τις ΣΔΙΤ, με στόχο την υψηλότερη ταχύτητα και αξιοπιστία στη δημοπράτηση και εκτέλεση των έργων.
Οι Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ) είναι συμβάσεις που συνάπτονται μεταξύ ενός ιδιωτικού φορέα και του Δημοσίου, με στόχο την εκτέλεση έργου ή την παροχή υπηρεσιών. Πρόκειται για μορφές συνεργασίας με πολύ σημαντικά πλεονεκτήματα για το ευρύτερο σύνολο, αφού με αυτές η χρηματοδότηση έργων υποδομής δεν προέρχεται από κρατικούς πόρους, ενώ ταυτόχρονα αξιοποιείται στην κατασκευή και τη συντήρηση των επενδύσεων η τεχνογνωσία, η ευελιξία και η υψηλή ποιότητα του ιδιωτικού τομέα.
Τα τελευταία χρόνια έχει δοθεί στην Ελλάδα μεγάλη ώθηση στις ΣΔΙΤ με βασικά πλεονεκτήματα αυτής της πρακτικής να θεωρούνται, εκτός όσων αναφέρθηκαν παραπάνω, και η αυστηρή τήρηση των χρονοδιαγραμμάτων, η νομική ασφάλεια και η επιτάχυνση του χρόνου δημοπράτησης, καθώς και ο επιμερισμός των κινδύνων μεταξύ του Δημοσίου και των ιδιωτικών φορέων.
Νομικό πλαίσιο
Το νομικό πλαίσιο που διέπει τις ΣΔΙΤ είναι ο νόμος 3389/2005, ο οποίος ασχολείται αποκλειστικά με αυτές, ενώ επικουρικά για ορισμένες διαδικασίες που αφορούν το προσυμβατικό στάδιο, την προκήρυξη του διαγωνισμού και τη συμμετοχή σε αυτόν εφαρμόζεται ο νόμος 4412/2016 για τις δημόσιες συμβάσεις.
Από άποψη ενωσιακού δικαίου η Πράσινη Βίβλος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής κωδικοποιεί τις διάφορες μορφές συμπράξεων του δημοσίου και ιδιωτικού τομέα και ορίζει τα χαρακτηριστικά τους, ενώ η οδηγία 2014/23 αποσαφηνίζει την έννοια των συμβάσεων παραχώρησης έργου ή υπηρεσιών και τις διακρίνει από τις παραδοσιακές δημόσιες συμβάσεις ανάθεσης. Επιπλέον, οι οδηγίες 2014/24 και 2014/25 αφορούν στις ΣΔΙΤ συμβατικού τύπου, ενώ για τις ΣΔΙΤ θεσμοθετημένου τύπου διευκρινίζεται από την Πράσινη Βίβλο ότι δεν αποτελούν δημόσια σύμβαση και δεν μπορούν να υπαχθούν στο παράγωγο ενωσιακό δίκαιο περί δημοσίων συμβάσεων και συμβάσεων παραχώρησης.
Βασικά χαρακτηριστικά
Τέσσερα είναι τα εννοιολογικά στοιχεία μιας ΣΔΙΤ με βάση το νόμο 3389/2005. Πρώτον το αντικείμενο της σύμβασης να είναι εκτέλεση έργου ή παροχή υπηρεσιών που ανήκουν στην αρμοδιότητα δημόσιων φορέων, δεύτερον να υπάρχει το στοιχείο της ιδιωτικής χρηματοδότησης, τρίτον η ανάληψη ουσιώδους μέρους του κινδύνου να γίνεται από τον ιδιώτη και τέταρτον το προϋπολογιζόμενο κόστος της σύμβασης να μην υπερβαίνει τα 500 εκατομμύρια ευρώ.
Βασικό πλεονέκτημα των ΣΔΙΤ είναι η ιδιωτική χρηματοδότηση και η συνακόλουθη εξοικονόμηση κρατικών πόρων, καθώς και ο επιμερισμός των κινδύνων
Όπως προαναφέρθηκε, βασικό πλεονέκτημα των ΣΔΙΤ είναι ότι οι κίνδυνοι επιμερίζονται τόσο στον ιδιωτικό όσο και στο δημόσιο τομέα, αφού ο καθένας αναλαμβάνει διαφορετικούς ρόλους. Οι βασικοί τομείς ευθύνης του Δημοσίου είναι ο σχεδιασμός του γενικού πλαισίου, η αξιολόγηση των προσφορών, η υποστήριξη της εκτέλεσης του έργου, καθώς και η εποπτεία της υλοποίησής του. Από την άλλη, τα κύρια καθήκοντα του ιδιώτη είναι η εκπόνηση των απαιτούμενων μελετών, η εξασφάλιση της χρηματοδότησης, η εκτέλεση, λειτουργία και συντήρηση του έργου, καθώς και η απόδοσή του στο Δημόσιο μετά το πέρας της σύμβασης.
Η αμοιβή του ιδιώτη πραγματοποιείται είτε με τακτικές πληρωμές του Δημοσίου είτε με εκμετάλλευση του έργου και απολαβές από τους τελικούς χρήστες. Με αυτό το σχήμα, εξασφαλίζεται η μέγιστη οικονομική αποδοτικότητα των πόρων του Δημοσίου, αφού ελαχιστοποιείται η οικονομική συμμετοχή της αναθέτουσας αρχής και ακολουθείται μια αυστηρά ανταγωνιστική διαδικασία για την επιλογή του ιδιώτη.
Οι ΣΔΙΤ χωρίζονται σε δύο κατηγορίες με βάση το ενωσιακό δίκαιο. Οι ΣΔΙΤ συμβατικού τύπου περιλαμβάνουν τις διάφορες μορφές συνεργασίας ανάμεσα σε δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς που στηρίζονται αποκλειστικά σε συμβατικούς δεσμούς, όπως οι συμβάσεις ανάθεσης δημοσίου έργου ή υπηρεσίας και οι συμβάσεις παραχώρησης. Οι ΣΔΙΤ θεσμοθετημένου τύπου, οι οποίες αποτελούν τον πυρήνα της έννοιας και της λειτουργίας των ΣΔΙΤ, περιλαμβάνουν τη δημιουργία μιας εταιρείας ειδικού σκοπού, δηλαδή ενός κοινού φορέα μεικτού κεφαλαίου, που ελέγχεται από κοινού από το Δημόσιο και τον ιδιώτη και εξασφαλίζει τον αποτελεσματικό έλεγχο του πρώτου στον δεύτερο.
Περαιτέρω, τα έργα ΣΔΙΤ διακρίνονται σε ανταποδοτικά, στα οποία ο ιδιώτης αναλαμβάνει την εκμετάλλευση του τελικού έργου και αποπληρώνεται μέσω της είσπραξης τελών από τους χρήστες, και σε μη ανταποδοτικά, τα οποία αφορούν δομές κοινωνικού χαρακτήρα και στα οποία αποκλείεται η εκμετάλλευση από τον ιδιώτη και συνεπώς η αποπληρωμή του ιδιώτη γίνεται με τμηματικές καταβολές ποσού από το Δημόσιο.
Διαφορές ΣΔΙΤ από συμβάσεις παραχώρησης
Οι ΣΔΙΤ παρουσιάζουν πολλές ομοιότητες με τις συμβάσεις παραχώρησης, καθότι και οι δύο είναι έγγραφες επαχθείς συμβάσεις που συνάπτονται μεταξύ του δημοσίου και ιδιωτικού τομέα με αντικείμενο την εκτέλεση δημοσίων έργων ή την παροχή δημοσίων υπηρεσιών. Ο ιδιώτης αναλαμβάνει αρμοδιότητες που παραδοσιακά ανήκουν στο Δημόσιο και αποκτά προνόμια αποκλειστικότητας στο έργο ή την υπηρεσία, δεσμεύοντας έτσι και τρίτα πρόσωπα, μη συμβαλλόμενα στη σύμβαση, ενώ η πληρωμή γίνεται μέσω της παραχώρησης του δικαιώματος εκμετάλλευσης του έργου στον ιδιώτη ανάδοχο.
Μία ακόμα ομοιότητα είναι ότι τόσο οι ΣΔΙΤ όσο και οι συμβάσεις παραχώρησης κυρώνονται με νόμο. Μπορεί ο νόμος 3389/2005 να μην επιβάλλει τη δημοσίευση των ΣΔΙΤ στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, όμως κατά πάγια νομολογία του ΣτΕ τόσο οι συμβάσεις παραχώρησης όσο και οι ΣΔΙΤ πρέπει να κυρώνονται με νόμο, καθώς με αυτές η Διοίκηση προβαίνει στην παραχώρηση σε ιδιώτες αρμοδιοτήτων που ανήκουν σε δημόσιους φορείς, δεσμεύουν τρίτους μη συμβαλλόμενους και παρέχουν στον ιδιώτη το προνόμιο της αποκλειστικής εκμετάλλευσης.
Ωστόσο, οι δύο τύποι συμβάσεων παρουσιάζουν και ορισμένες διαφορές. Στις συμβάσεις παραχώρησης, ο ιδιώτης αποπληρώνεται από τον τελικό χρήστη της υπηρεσίας ή του έργου και μόνο συμπληρωματικά μπορεί πληρώνεται και από το Δημόσιο στην περίπτωση που πρόκειται για εξυπηρέτηση κοινωνικών αναγκών. Από την άλλη, στις ΣΔΙΤ ο τρόπος αποπληρωμής μπορεί να γίνεται τόσο από το Δημόσιο όσο και από τους τελικούς χρήστες.
Η κυριότερη, όμως, διαφορά έχει να κάνει με την ανάληψη του κινδύνου, καθώς στις ΣΔΙΤ ο ιδιώτης είναι ο φορέας που επωμίζεται τον κίνδυνο, σε αντίθεση με τις συμβάσεις παραχώρησης, όπου η ιδιωτική ανάληψη κινδύνων είναι μόνο συμπληρωματικού χαρακτήρα. Επιπλέον, οι συμβάσεις παραχώρησης είναι διοικητικές συμβάσεις, των οποίων οι διαφορές επιλύονται στα διοικητικά δικαστήρια, σε αντίθεση με τις ΣΔΙΤ που επιλύονται μέσω διαιτησίας.
Πάντως, στην πράξη η διάκριση δεν είναι τόσο στεγανή. Ουσιαστικά, οι ΣΔΙΤ είναι ένα ευρύτερο σύνολο, το οποίο ενίοτε ενδέχεται να περιλαμβάνει και τις συμβάσεις παραχώρησης. Εφόσον μια σύμβαση παραχώρησης πληροί τα τέσσερα εννοιολογικά στοιχεία των ΣΔΙΤ, τότε, αν ο δημόσιος φορέας το επιλέξει, μπορεί να την υπαγάγει στο ρυθμιστικό πεδίο του ν. 3389/2005 και συνεπώς να τη θεωρήσει ΣΔΙΤ συμβατικού τύπου.
Το θεσμικό πλαίσιο του νόμου 3389/2005
Ο νόμος 3389/2005 έχει εισάγει συστηματικά στην ελληνική έννομη τάξη τις ΣΔΙΤ και έχει δημιουργήσει ένα συνεκτικό πλαίσιο για την υλοποίηση έργων με τη σύμπραξη δημόσιου και ιδιωτικού φορέα. Η αφετηρία της διαδικασίας είναι η σύσταση Ανωνύμων Εταιρειών Ειδικού Σκοπού, μέσω των οποίων ορίζονται οι δημόσιοι φορείς (Υπουργεία, ΟΤΑ, ΝΠΔΔ, ΝΠΙΔ), οι οποίοι μπορούν να συνάπτουν συμβάσεις σύμπραξης με ιδιωτικούς φορείς, ώστε να συνεργάζονται στους τομείς δραστηριότητάς τους. Οι τομείς των έργων ΣΔΙΤ δεν μπορούν, ωστόσο, να είναι από αυτούς που ανήκουν άμεσα και αποκλειστικά στο κράτος, όπως η εθνική άμυνα, η απονομή δικαιοσύνης και το σύστημα σωφρονισμού, στους οποίους η άσκηση δημόσιας εξουσίας αποτελεί τον βασικό πυλώνα της δραστηριοποίησης.
Τα δύο κύρια όργανα που συντελούν στην ανάπτυξη και την υποστήριξη των έργων ΣΔΙΤ είναι η Διυπουργική Επιτροπή ΣΔΙΤ (ΔΕΣΔΙΤ) και η Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ (ΕΓΣΔΙΤ). Η ΔΕΣΔΙΤ χαράσσει την κυβερνητική πολιτική για την κατασκευή έργων και την παροχή υπηρεσιών που θα γίνουν με την χρηματοδότηση μέσω ιδιωτικών κεφαλαίων και αποφασίζει για το αν οι πληρωμές θα γίνουν από τους τελικούς χρήστες ή/ και το Δημόσιο και αν το τελευταίο θα συμμετάσχει με κάποιο ποσοστό στη χρηματοδότηση.
Η ΕΓΣΔΙΤ λειτουργεί σε πιο συγκεκριμένο πλαίσιο, εντοπίζοντας τις υποδομές που μπορούν να πραγματοποιηθούν μέσω ΣΔΙΤ και υποστηρίζοντας το Δημόσιο κατά τη διαδικασία ανάθεσης. Επιπλέον, παρακολουθεί τακτικά τις συμβάσεις σύμπραξης και εποπτεύει την τήρηση των συμφωνηθέντων, ενημερώνοντας τη ΔΕΣΔΙΤ και υποβάλλοντας εισηγήσεις για την αντιμετώπιση πιθανών προβλημάτων.
Όσον αφορά στη χρηματοδότηση των έργων ΣΔΙΤ, αυτή, όπως προαναφέρθηκε, προέρχεται στο μεγαλύτερο μέρος της από τον ιδιωτικό τομέα, ο οποίος χρησιμοποιεί ίδια κεφάλαια της Εταιρείας Ειδικού Σκοπού, ξένα κεφάλαια, εγγυήσεις και εξασφαλίσεις και εισροές κεφαλαίων που προκύπτουν από την εκμετάλλευση του αντικειμένου της σύμπραξης.
Η ρήτρα διαιτησίας είναι συνήθης στις αναπτυξιακές συμβάσεις, με στόχο την ταχεία επίλυση των διαφορών χωρίς τις μεγάλες δαπάνες και καθυστερήσεις που συνεπάγεται η προσφυγή στα κρατικά δικαστήρια
Εφόσον ο δημόσιος τομέας αποφασίσει να συμμετάσχει στη χρηματοδότηση, αυτή μπορεί να προέρχεται από το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων, τον Αναπτυξιακό Νόμο 3299/2004, τις Εγγυήσεις Δημοσίου, το Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης και τον δανεισμό από την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων. Το Δημόσιο μπορεί να συμμετάσχει στη χρηματοδότηση συνεισφέροντας και σε είδος με την παραχώρηση ακινήτων κατά χρήση, την παραχώρηση εμπράγματων δικαιωμάτων επί ακινήτων και την εκχώρηση δικαιωμάτων εκμετάλλευσης έργων.
Σχετικά με τις διαφορές που ενδέχεται να ανακύψουν κατά την εκτέλεση ενός έργου ΣΔΙΤ, ο νόμος 3389/2005 αποκλείει την προσφυγή στα κρατικά δικαστήρια και προκρίνει ως μοναδικό τρόπο επίλυσης τη διαιτησία. Η διαιτητική απόφαση είναι οριστική και δεν υπόκειται σε κανένα ένδικο μέσο, ενώ αποτελεί και τίτλο εκτελεστό χωρίς να απαιτείται να κηρυχθεί η εκτελεστότητά της από το δικαστήριο.
Συνεπώς, η διαιτητική επίλυση των διαφορών στις ΣΔΙΤ δεν εμπίπτει στο νομικό πλαίσιο για τις διαιτησίες του Δημοσίου, αλλά διαμορφώνεται σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση από τα συμβαλλόμενα μέρη με βάση την αρχή της συμβατικής ελευθερίας. Η ρήτρα διαιτησίας αποτελεί πρακτική που απαντά διεθνώς στις αναπτυξιακές συμβάσεις, προκειμένου οι ιδιώτες να εξασφαλισθούν προς την κατεύθυνση της ταχείας και αποτελεσματικής επίλυσης των διαφορών χωρίς τις μεγάλες δαπάνες και καθυστερήσεις που συνεπάγεται η προσφυγή στα κρατικά δικαστήρια.
Αναδρομή στα έργα ΣΔΙΤ στην Ελλάδα
Σύμφωνα με τα στοιχεία της Ειδικής Γραμματείας Συμπράξεων Δημοσίου-Ιδιωτικού Τομέα, συνολικά έχουν γίνει 26 έργα ΣΔΙΤ στην Ελλάδα από το 2009 μέχρι και σήμερα. Τα 14 από αυτά έχουν υπογραφεί και είτε έχουν ολοκληρωθεί είτε η κατασκευή τους είναι σε εξέλιξη και άλλα 12 τρέχουν αυτή την εποχή, δηλαδή είτε είναι σε φάση δημοπράτησης είτε εξέλιξης της διαγωνιστικής τους διαδικασίας. Στο σύνολο τους έχουν προϋπολογισμό 3 δισ. ευρώ.
Στα πλαίσια της ενίσχυσης της επιχειρηματικής πρωτοβουλίας, η Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ απευθύνει πρόταση για την υποβολή ιδέας έργου σε διάφορους τομείς
Το πρώτο έργο ΣΔΙΤ ήταν επτά πυροσβεστικοί σταθμοί το 2009, ενώ τα επόμενα έργα αφορούσαν σχολεία στην Αττική και μονάδες διαχείρισης απορριμμάτων σε όλη την επικράτεια. Τη διετία 2018-2020 δόθηκε μεγάλη ώθηση στα έργα ΣΔΙΤ και υλοποιήθηκαν επενδύσεις σε διάφορους τομείς, όπως ευρυζωνικά δίκτυα, φοιτητικές εστίες, οδοφωτισμοί και ψηφιακά πρακτικά δικαστηρίων. Στα πλαίσια, μάλιστα, της ενίσχυσης της επιχειρηματικής πρωτοβουλίας, η Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ απευθύνει πρόταση για την υποβολή ιδέας έργου σε τομείς, όπως το περιβάλλον, οι μεταφορές, η ενέργεια, η αστική ανάπλαση, ο τουρισμός, η ψηφιακή σύγκλιση και οι νέες τεχνολογίες, ώστε να εξετασθεί αν το προτεινόμενο έργο μπορεί να ενταχθεί στο θεσμικό και νομικό πλαίσιο του νόμου 3389/2005.
Η Ελλάδα θεωρείται στα πλαίσια της ΕΕ μία σχετικά ανεπτυγμένη χώρα ως προς την υλοποίηση έργων ΣΔΙΤ, παρόλο που ο θεσμός έχει αρχίσει πρακτικά να λειτουργεί λίγο περισσότερο από δέκα χρόνια. Τα ελληνικά έργα ΣΔΙΤ έχουν αποσπάσει σημαντικές διακρίσεις σε θέματα διαφάνειας και καλών πρακτικών στις διαγωνιστικές διαδικασίες. Μία από αυτές ήταν το 2019, όταν βραβεύθηκε στο 3ο Συνέδριο Υποδομών-Μεταφορών, ως έργο της χρονιάς, η Μονάδα Απορριμμάτων Ηπείρου.
Οι αλλαγές που εξετάζονται στο νόμο για τις δημόσιες συμβάσεις και πώς θα επηρεάσουν τις ΣΔΙΤ
Στόχος των επικείμενων αλλαγών είναι να αντιμετωπιστούν χρόνιες παθογένειες, όπως η καθυστέρηση και τα ανεκτέλεστα έργα. Μερικές από τις αλλαγές που δρομολογούνται θα επηρεάσουν και τις ΣΔΙΤ
Σε δημόσια διαβούλευση αναμένεται να τεθούν σύντομα οι αλλαγές που προβλέπονται να γίνουν στο νόμο 4412/2016 για τις δημόσιες συμβάσεις, ο οποίος αφορά και τις ΣΔΙΤ στο μέρος που σχετίζεται με το προσυμβατικό στάδιο και την επιλογή του ιδιώτη που θα αναλάβει την εκτέλεση του έργου ή την παροχή της υπηρεσίας. Στόχος των επικείμενων αλλαγών είναι να αντιμετωπιστούν χρόνιες παθογένειες στις συμβάσεις, στις οποίες ο ένας συμβαλλόμενος είναι το Δημόσιο, όπως η καθυστέρηση, τα ανεκτέλεστα έργα και η διόγκωση των προϋπολογισμών. Μερικές από τις αλλαγές που έχουν δρομολογηθεί και θα επηρεάσουν και τις ΣΔΙΤ είναι οι ακόλουθες:
- Περιορισμός μεγάλων εκπτώσεων: Για να περιοριστούν οι υπέρογκες εκπτώσεις που συχνά οδηγούν σε ανεκτέλεστα έργα, τα υποψήφια σχήματα θα έχουν συμβατική υποχρέωση να προχωρούν σε αιτιολόγηση της προσφοράς τους, όταν θα υπάρχουν αποκλίσεις σε προσφορές οι οποίες υπερβαίνουν το 10%. Παράλληλα, το ύψος της εγγυητικής επιστολής θα διαμορφώνεται με βάση τον προϋπολογισμό του έργου και όχι με βάση την αξία της σύμβασης που οδηγεί σε χαμηλές εγγυήσεις, όταν η έκπτωση είναι υπερβολικά υψηλή.
- Δυνατότητα προσφυγής στους μειοδοτικούς διαγωνισμούς: Με το υφιστάμενο νομικό πλαίσιο, ο συμμετέχων στους μειοδοτικούς διαγωνισμούς μπορεί να προσφύγει στην Αρχή Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών αλλά και στη δικαιοσύνη σε όλα τα στάδια της διαγωνιστικής διαδικασίας, ήτοι στο στάδιο της υποβολής των τεχνικών προσφορών και των δικαιολογητικών, στο στάδιο της υποβολής των οικονομικών προσφορών και στο τελικό στάδιο των δικαιολογητικών κατακύρωσης. Με τις νέες αλλαγές, εξετάζεται το ενδεχόμενο να δίνεται η δυνατότητα στον συμμετέχοντα να μπορεί να προβεί σε μία προσφυγή στο τέλος της διαδικασίας με την προκήρυξη του προσωρινού μειοδότη, ώστε να αποφεύγονται οι πολλαπλές προσφυγές που οδηγούν σε καθυστερήσεις.
- Πρότυπες προτάσεις: Οι πρότυπες προτάσεις δίνουν τη δυνατότητα σε ιδιώτες να προτείνουν έργα, τα οποία δεν έχουν δημοπρατηθεί, και θα περιλαμβάνουν όλες τις απαραίτητες τεχνικές, περιβαλλοντικές και οικονομικές μελέτες για την υλοποίηση των προτεινόμενων έργων. Εφόσον μια τέτοια πρόταση αξιολογηθεί θετικά, θα προχωράει η διαδικασία δημοπράτησης του προτεινόμενου έργου, ώστε αυτό να υλοποιηθεί είτε με σύμβαση παραχώρησης είτε με ΣΔΙΤ. Ο ιδιώτης που θα έχει προτείνει την επένδυση θα πριμοδοτείται στη διαγωνιστική διαδικασία, ενώ σε περίπτωση που δεν κηρυχθεί μειοδότης του έργου θα έχει το δικαίωμα να ισοφαρίσει τη χαμηλότερη προσφορά ή να αποζημιωθεί για τα έξοδα που δαπάνησε στη διαγωνιστική διαδικασία.
