Με τους περιβαλλοντικούς στόχους του ΟΗΕ και της ΕΕ να έχουν θέσει ψηλά τον πήχη και να επιβάλλουν την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σχεδόν σε κάθε τομέα δραστηριότητας, η σύναψη από πλευράς του κράτους συμβάσεων που λαμβάνουν υπόψη πράσινα κριτήρια είναι πλέον όχι μόνο επωφελής αλλά και μονόδρομος προς την κατεύθυνση της βιώσιμης ανάπτυξης.
Οι Πράσινες Δημόσιες Συμβάσεις (εφεξής ΠΔΣ) έχουν απασχολήσει εδώ και χρόνια το δίκαιο των συμβάσεων, αν και επί του παρόντος είναι πιο επίκαιρες από ποτέ. Στην ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής με τίτλο «Οι δημόσιες συμβάσεις στην υπηρεσία του περιβάλλοντος» (Βρυξέλλες, 16.7.2008) ορίζονται ως η «διαδικασία με την οποία οι δημόσιες αρχές επιδιώκουν να συνάψουν συμβάσεις για αγαθά, υπηρεσίες και έργα με μικρότερες περιβαλλοντικές επιπτώσεις καθ’ όλη τη διάρκεια του κύκλου ζωής τους».
Με απλά λόγια, για να θεωρηθεί μια δημόσια σύμβαση πράσινη, θα πρέπει στην προκήρυξη για τη σύναψή της να λαμβάνονται υπόψη περιβαλλοντικά κριτήρια σε συνδυασμό φυσικά και με άλλες τεχνικές προδιαγραφές και ποσοτικά κριτήρια, όπως η τιμή. Χαρακτηριστικά παραδείγματα δημοσίων συμβάσεων αγαθών με τέτοια χαρακτηριστικά είναι η αγορά ενεργειακά αποδοτικών υπολογιστών ή ηλεκτρικών/ υβριδικών οχημάτων.
Με μια ευρύτερη συνεκτίμηση του κόστους κύκλου ζωής και της σχέσης ποιότητας – τιμής, οι ΠΔΣ συμβάλλουν στην εξοικονόμηση πόρων για τον δημόσιο τομέα και στην προώθηση της καινοτομίας
Το πλεονέκτημα των ΠΔΣ για την ανάπτυξη πράσινων προϊόντων και υπηρεσιών είναι προφανές, όμως η συμβολή τους δεν περιορίζεται μόνο εκεί. Με μια ευρύτερη συνεκτίμηση του κόστους κύκλου ζωής και της σχέσης ποιότητας – τιμής των αγαθών, των έργων και των υπηρεσιών, συμβάλλουν στην εξοικονόμηση πόρων για τον δημόσιο τομέα και στην προώθηση της καινοτομίας σε ένα πεδίο που αναπτύσσεται με γοργούς ρυθμούς και αποτελεί το μοναδικό μέσο για επίτευξη των στόχων στα πλαίσια της Ατζέντας 2030 και της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας.
Το θεσμικό και νομικό πλαίσιο των Πράσινων Δημοσίων Συμβάσεων
Το ισχύον νομικό πλαίσιο της ΕΕ για τις δημόσιες συμβάσεις (Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ) δίνει τη δυνατότητα στις αναθέτουσες αρχές να λαμβάνουν υπόψη περιβαλλοντικούς παράγοντες στη διαδικασία επιλογής προμηθειών ή υπηρεσιών. Η δυνατότητα αυτή παρέχεται στο πλαίσιο της διαδικασίας ανάθεσης της σύμβασης, καθώς και κατά την εκτέλεσή της. Σε αυτό το πλαίσιο περιλαμβάνονται προαιρετικές διατάξεις για τη λήψη υπόψη συγκεκριμένων κριτηρίων, τα οποία, όπως θα αναφερθεί παρακάτω, αφορούν πολλές κατηγορίες προϊόντων και επικαιροποιούνται σε τακτική βάση.
Από εκεί και πέρα, το ενωσιακό δίκαιο διαθέτει πληθώρα υποχρεωτικών διατάξεων σε ειδικότερη τομεακή νομοθεσία, η οποία δημιουργεί δεσμευτικές υποχρεώσεις σχετικά με την προμήθεια ορισμένων αγαθών και υπηρεσιών, καθορίζοντας ελάχιστα πρότυπα ενεργειακής απόδοσης και προστασίας του περιβάλλοντος που πρέπει να τηρούνται.
Τέτοιες δεσμευτικές διατάξεις αφορούν, για παράδειγμα, τα προϊόντα τεχνολογιών πληροφορικής (Κανονισμός 2008/106/ΕΚ σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις ενεργειακής απόδοσης για το σήμα EnergyStar), τα οχήματα, στα οποία τίθενται ελάχιστα ποσοστά προμηθειών καθαρών οχημάτων για το διάστημα μέχρι το 2025 και μέχρι το 2030 (Οδηγία 2019/1161/ΕΕ), καθώς και στα πλαστικά προϊόντα, η μείωση του αντικτύπου των οποίων προβλέπεται με την Οδηγία 2019/904/ΕΕ.
Στην Ελλάδα οι Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ για τις δημόσιες συμβάσεις έχουν ενσωματωθεί στο εθνικό δίκαιο με τον ν. 4412/2016, όπως τροποποιήθηκε από τον πρόσφατο ν. 4782/2021. Κρίσιμα άρθρα για την προώθηση της εφαρμογής των ΠΔΣ είναι το άρθρο 87 για την κοστολόγηση του κύκλου ζωής (άρθρο 31 ν. 4782/2021) και το άρθρο 309 για τα πρότυπα διασφάλισης ποιότητας και περιβαλλοντικής διαχείρισης.
Υπεύθυνη για τη χάραξη εθνικής πολιτικής για την προώθηση των ΠΔΣ έχει οριστεί η Γενική Γραμματεία Εμπορίου και Προστασίας Καταναλωτή του Υπουργείου Ανάπτυξης και Επενδύσεων. Οι αρμοδιότητες της Επιτροπής είναι κατά κύριο λόγο η εκπόνηση Εθνικού Σχεδίου Δράσης για την προώθηση των ΠΔΣ και η υποβολή προτάσεων για τη χάραξη εθνικής πολιτικής, η επιλογή προϊόντων, υπηρεσιών και έργων στα οποία εφαρμόζονται περιβαλλοντικά κριτήρια, η εξέταση σύνταξης περιβαλλοντικών κριτηρίων ή υιοθέτησης των πράσινων κριτηρίων της ΕΕ και η έγκαιρη ενημέρωση των εμπλεκομένων φορέων για την υλοποίηση των νέων απαιτήσεων.
Το Εθνικό Σχέδιο Δράσης για τις Πράσινες Δημόσιες Συμβάσεις
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, με σκοπό την προώθηση και την εφαρμογή της πολιτικής των Πράσινων Δημόσιων Συμβάσεων, κάλεσε τα κράτη-μέλη να καταρτίσουν Εθνικά Σχέδια Δράσης, τα οποία πρέπει να περιλαμβάνουν την αξιολόγηση της υπάρχουσας κατάστασης αλλά και τους επιθυμητούς στόχους, προσδιορίζοντας τα μέτρα που θα ληφθούν για την επίτευξή τους.
Το Εθνικό Σχέδιο Δράσης θέτει σταδιακά σε όλες τις αναθέτουσες αρχές ποσοτικούς στόχους για τη διενέργεια πράσινων δημοσίων συμβάσεων σε καθορισμένες κατηγορίες αγαθών, υπηρεσιών και έργων με χρονικό ορίζοντα τα τρία έτη
Στην Ελλάδα δημοσιεύθηκε το Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την Προώθηση των Πράσινων Δημόσιων Συμβάσεων, το οποίο ενέκριναν οι Υπουργοί Ανάπτυξης και Επενδύσεων και Περιβάλλοντος και Ενέργειας (ΦΕΚ Β΄/466/2021), τον Φεβρουάριο του 2021. Το Εθνικό Σχέδιο Δράσης για τις ΠΔΣ θέτει σταδιακά σε όλες τις αναθέτουσες αρχές ποσοτικούς στόχους για τη διενέργεια πράσινων δημοσίων συμβάσεων σε καθορισμένες κατηγορίες αγαθών, υπηρεσιών και δημοσίων έργων με χρονικό ορίζοντα τα τρία έτη.Συγκεκριμένα, για τις κεντρικές κυβερνητικές αρχές τα κριτήρια ισχύουν από 1.1.2021, για τις μη κεντρικές αναθέτουσες αρχές από 1.1.2022 και για τους αναθέτοντες φορείς από 1.1.2023.
Επιπλέον, το Εθνικό Σχέδιο Δράσης για τις ΠΔΣ περιλαμβάνει δράσεις ευαισθητοποίησης, ενημέρωσης και επιμόρφωσης των εμπλεκομένων φορέων που θα υλοποιηθούν από το Υπουργείο Ανάπτυξης και Επενδύσεων, το Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας, το Υπουργείο Υποδομών και Μεταφορών, το Υπουργείο Εσωτερικών, το Υπουργείο Υγείας και την Ενιαία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων.
Οι κυριότεροι στόχοι του Εθνικού Σχεδίου Δράσης είναι η καθιέρωση και η εφαρμογή ενός στοιχειώδους επιπέδου υιοθέτησης πράσινων κριτηρίων στις δημόσιες συμβάσεις, έτσι ώστε να αυξηθεί σταδιακά η προμήθεια πράσινων προϊόντων και η παροχή πράσινων υπηρεσιών. Παράλληλα, ένας ευρύτερος στόχος είναι να ενσωματωθεί η εκτίμηση του κύκλου ζωής των προϊόντων σε όλες τις δημόσιες συμβάσεις και να καθοριστεί ένα σαφές σύστημα ανάθεσης των συμβάσεων με συγκεκριμένες απαιτήσεις, στις οποίες περιλαμβάνονται και κριτήρια βιωσιμότητας.
Όπως επισημαίνει ο Γρηγόριος Μιχαηλόπουλος, Διευθύνων Εταίρος στη δικηγορική εταιρεία Μιχαηλόπουλος και Συνεργάτες: «Το Εθνικό Σχέδιο αποτελεί ουσιαστικά μέσο εναρμόνισης της Ελλάδας με τις κατευθύνσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, οι οποίες αποτυπώνονται, ιδίως, στην Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία. Ειδικότερα, μέσω του Σχεδίου, το οποίο κινείται προς τη σωστή κατεύθυνση, τίθενται δεσμευτικοί στόχοι για την υιοθέτηση πράσινων τεχνικών προδιαγραφών κατά την ανάθεση συγκεκριμένων συμβάσεων. Ωστόσο, πέραν της επέκτασης της χρήσης πράσινων τεχνικών προδιαγραφών και σε άλλες κατηγορίες συμβάσεων, θα μπορούσε επιπλέον να προωθηθεί η ενσωμάτωση πράσινων κριτηρίων ποιοτικής επιλογής, όπως προτύπων περιβαλλοντικής διαχείρισης, καθώς και κριτηρίων ανάθεσης που αξιολογούν περιβαλλοντικές επιδόσεις (π.χ. εκπομπές ρύπων).»
Τα πράσινα κριτήρια των δημοσίων συμβάσεων
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει θεσπίσει ήδη από το 2008, σε συνεργασία με τα κράτη-μέλη, πράσινα κριτήρια για διάφορες ομάδες προϊόντων και υπηρεσιών, έτσι ώστε να δώσει τη δυνατότητα στις αναθέτουσες αρχές των κρατών-μελών να επιτύχουν τον βέλτιστο συνδυασμό περιβαλλοντικών επιδόσεων, χαμηλού κόστους και ευκολίας επαλήθευσης των απαιτήσεων με μια απλή διαδικασία ανάθεσης των δημοσίων συμβάσεων και όσο το δυνατόν λιγότερο διοικητικό φόρτο.
Τα πράσινα κριτήρια είναι κοινά για την ΕΕ, έτσι ώστε να αποφεύγεται ο αθέμιτος ανταγωνισμός και η στρέβλωση της ενιαίας αγοράς
Τα κριτήρια αυτά, τα οποία είναι διαθέσιμα στην ιστοσελίδα της Γενικής Διεύθυνσης Περιβάλλοντος της ΕΕ, είναι κοινά για την Ένωση, έτσι ώστε να αποφεύγεται ο αθέμιτος ανταγωνισμός και η στρέβλωση της ενιαίας αγοράς, και αναθεωρούνται τακτικά, ώστε να λαμβάνονται υπόψη τα πιο πρόσφατα επιστημονικά δεδομένα, οι νέες τεχνολογίες και οι εξελίξεις στην αγορά.
Οι τομείς προτεραιότητας για τη θέσπιση αυτών των κριτηρίων καθορίστηκαν με βάση τις επιπτώσεις τους στο περιβάλλον, το κόστος των δημοσίων δαπανών, τη διαθεσιμότητα της αγοράς και την οικονομική αποτελεσματικότητα. Αφορούν κυρίως τα προϊόντα και τις υπηρεσίες καθαρισμού, τον ηλεκτρικό και ηλεκτρονικό εξοπλισμό, την ηλεκτρική ενέργεια, τα τρόφιμα, την κατασκευή και διαχείριση κτιρίων, οδών και δημοσίων χώρων, τις οδικές μεταφορές και τις υποδομές επεξεργασίας λυμάτων.
Τα κριτήρια αυτά ενσωματώνουν τις αρχές της κυκλικής οικονομίας και επικεντρώνονται σε τεχνικές, όπως η κοστολόγηση του κύκλου ζωής, ο προσδιορισμός βιώσιμων διαδικασιών παραγωγής, η χρήση οικολογικών προτύπων και προτύπων διασφάλισης συστήματος περιβαλλοντικής διαχείρισης.
Στα καθορισθέντα κριτήρια γίνεται διάκριση μεταξύ στοιχειωδών και αναλυτικών κριτηρίων. Τα στοιχειώδη κριτήρια έχουν καταρτιστεί, για να διευκολυνθεί η εφαρμογή της διαδικασίας, καθώς επικεντρώνονται στα κύρια πεδία περιβαλλοντικών επιδόσεων ενός προϊόντος και αποβλέπουν στην ελαχιστοποίηση του διοικητικού κόστους για τις επιχειρήσεις.
Τα αναλυτικά κριτήρια λαμβάνουν υπόψη περισσότερες πτυχές ή υψηλότερα επίπεδα περιβαλλοντικών επιδόσεων και μπορούν να χρησιμοποιούνται από αναθέτουσες αρχές που επιθυμούν να στηρίξουν περαιτέρω την επίτευξη των στόχων για το περιβάλλον και την καινοτομία. Δεδομένου ότι τα στοιχειώδη κριτήρια αποτελούν το θεμέλιο των αναλυτικών κριτηρίων, η διάκριση που γίνεται μεταξύ αυτών των δύο κατηγοριών αντικατοπτρίζει διαφορές όσον αφορά στον βαθμό φιλοδοξίας για τους παραπάνω στόχους. Πάντως, μια σύμβαση θεωρείται πράσινη, αν πληροί έστω και μόνο τα στοιχειώδη κριτήρια.
Ο ορισμός των απαιτήσεων και η διαδικασία ανάθεσης των συμβάσεων
Στο άρθρο 86 του ν. 4412/2016, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 30 του ν. 4782/2021, ως βασικό κριτήριο ανάθεσης των δημοσίων συμβάσεων προβλέπεται η πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη προσφορά. Η αναθέτουσα αρχή εξειδικεύει το κριτήριο της πλέον συμφέρουσας από οικονομικής άποψης προσφοράς είτε βάσει τιμής ή κόστους είτε με τη βέλτιστη σχέση ποιότητας – τιμής, η οποία εκτιμάται με διάφορα κριτήρια, όπως ποιοτικά, περιβαλλοντικά και κοινωνικά.
Σε αυτό το πλαίσιο, τα πράσινα κριτήρια μπορούν να ενσωματωθούν με διάφορους τρόπους στον ορισμό των απαιτήσεων στη σύμβαση. Είναι σαφές ότι, εφόσον επιλεγεί η βέλτιστη σχέση ποιότητας – τιμής, μπορούν να ληφθούν υπόψη ποικίλα ποιοτικά χαρακτηριστικά, μέσα στα οποία εντάσσονται και οι πράσινες προδιαγραφές. Πάντως, ακόμα και στην περίπτωση της εκτίμησης μόνο του κόστους του προϊόντος, μπορούν επίσης να ενσωματωθούν πράσινα κριτήρια μέσω της κοστολόγησης του κύκλου ζωής του.
Σύμφωνα με το άρθρο 55 του ν. 4412/2016, όταν οι αναθέτουσες αρχές σκοπεύουν να προβούν σε αγορά έργων, αγαθών ή υπηρεσιών με ειδικά περιβαλλοντικά, κοινωνικά ή άλλα χαρακτηριστικά, μπορούν στις τεχνικές προδιαγραφές, στα κριτήρια ανάθεσης ή στους όρους εκτέλεσης της σύμβασης, να απαιτούν συγκεκριμένο σήμα ως αποδεικτικό ότι τα έργα, οι υπηρεσίες ή τα αγαθά συμμορφώνονται στα απαιτούμενα χαρακτηριστικά.
Αυτές οι απαιτήσεις σήματος θα πρέπει να αφορούν αποκλειστικά στα κριτήρια που σχετίζονται με το αντικείμενο της σύμβασης και να βασίζονται σε κριτήρια που μπορούν να επαληθευτούν με αντικειμενικό τρόπο, χωρίς να εισάγουν διακρίσεις. Επιπλέον, τα σήματα θα πρέπει να καθιερώνονται μέσω ανοικτής και διαφανούς διαδικασίας, στην οποία έχουν δικαίωμα συμμετοχής όλοι οι ενδιαφερόμενοι.
Πάντως, η αναθέτουσα αρχή δεν επιτρέπεται να απαιτεί από τους προσφέροντες να διαθέτουν συγκεκριμένη πιστοποίηση ή συγκεκριμένο σήμα στο στάδιο της ανάθεσης, χωρίς να προβλέπει ισοδύναμα. Αντιθέτως, οφείλει να λάβει υπόψη και οποιοδήποτε άλλο μέσο απόδειξης της ανταπόκρισης στα πράσινα κριτήρια, στα οποία βασίζονται οι προσφέροντες.
Σύμφωνα με το Εθνικό Σχέδιο Δράσης για τις ΠΔΣ, έχουν καταρτισθεί κατηγορίες αγαθών, υπηρεσιών και δημοσίων έργων δεσμευτικής και μη δεσμευτικής εφαρμογής. Στις πρώτες η ενσωμάτωση πράσινων κριτηρίων που θα οδηγήσουν στην κατάρτιση πράσινης δημόσιας σύμβασης είναι υποχρεωτική. Αντίθετα, στις δεύτερες η ενσωμάτωση αυτών των κριτηρίων δεν αποτελεί υποχρέωση των αναθετουσών αρχών, αλλά ισχυρή σύσταση.
Ενδεικτικά, στις κατηγορίες δεσμευτικής εφαρμογής ανήκουν μεταξύ άλλων οι ηλεκτρονικοί υπολογιστές, ο εξοπλισμός απεικόνισης, τα κλιματιστικά μηχανήματα και τα μεταφορικά μέσα, ενώ στις κατηγορίες μη δεσμευτικής εφαρμογής τα έπιπλα, τα προϊόντα και οι υπηρεσίες συντήρησης εξωτερικών δημοσίων χώρων, οι υποδομές διαχείρισης λυμάτων, ο σχεδιασμός, η κατασκευή και η συντήρηση οδοποιίας και κτιρίων, καθώς και ο ηλεκτρικός και ο ηλεκτρονικός εξοπλισμός στον τομέα της υγειονομικής περίθαλψης.
Γίνεται σαφές ότι τόσο η κατάρτιση των πράσινων κριτηρίων όσο και η υποχρεωτικότητα της εφαρμογής τους είναι ακόμα σε ένα ρευστό στάδιο, το οποίο διαμορφώνεται και περιλαμβάνει ολοένα και περισσότερες κατηγορίες αγαθών, έργων και υπηρεσιών. Όπως, άλλωστε, αναφέρει ο Νικόλας Σπ. Σαγιάς, Partner στη δικηγορική εταιρεία Sagias & Partners Law Firm: «Η μελλοντική ενιαία εφαρμογή των πράσινων κριτηρίων σε όλες τις δημόσιες συμβάσεις στην Ελλάδα εξαρτάται τόσο από την αυστηροποίηση της εθνικής νομοθεσίας και την κατάλληλη αποτύπωση της μεθόδου που προτείνει η Ε.Ε. για όλες τις κατηγορίες προϊόντων, υπηρεσιών και δημοσίων έργων όσο και από την προσαρμογή της μεθόδου αυτής στις ανάγκες της χώρας.
Είναι αξιοσημείωτο ότι οι δεκαπέντε κατηγορίες προϊόντων και υπηρεσιών συνδέονται άμεσα με τους ευρωπαϊκούς και διεθνείς στόχους βιωσιμότητας και περιβαλλοντικής πολιτικής, γεγονός που συνηγορεί από μόνο του υπέρ της επέκτασης της δεσμευτικότητας των πράσινων κριτηρίων σε όλες τις κατηγορίες των δημοσίων συμβάσεων, όπως μάλιστα επισημάνθηκε και κατά τη διάρκεια της δημόσιας διαβούλευσης του νομοσχεδίου (Φ.Ε.Κ. Β’ 466/8-2-2021) από τον εμπορικό κλάδο. Από το γεγονός αυτό και μόνο θα μπορούσε κανείς να συμπεράνει ότι το Εθνικό Σχέδιο είναι αρκετά λειτουργικό χωρίς να σημαίνει ότι δεν επιδέχεται βελτίωσης και εξειδίκευσης.»
Συνεπώς, σταδιακά και όσο θα θεσπίζονται πιο φιλόδοξοι στόχοι, οι Πράσινες Δημόσιες Συμβάσεις θα γίνουν ο κανόνας και το νομοθετικό πλαίσιο θα παρέχει λεπτομερέστερες διατάξεις για την εφαρμογή των πράσινων κριτηρίων κατά την προκήρυξη του διαγωνισμού και την κατάρτιση της σύμβασης. Είμαστε ακόμα στην αρχή μιας εξέλιξης που μελλοντικά θα επηρεάσει την αγοραστική συμπεριφορά όχι μόνο στον δημόσιο αλλά και στον ιδιωτικό τομέα, κάτι φυσικά που διαφαίνεται ήδη.
«Δοθέντος ότι οι δημόσιες συμβάσεις αντιστοιχούν ετησίως στο 14% του ΑΕΠ της Ε.Ε. (περίπου 2 τρισεκατομμύρια ευρώ), η αγοραστική αυτή ισχύς των αναθετουσών αρχών μπορεί να λειτουργήσει ως διαμορφωτής τάσεων για την επίτευξη των εθνικών και ευρωπαϊκών περιβαλλοντικών στόχων. Η υιοθέτηση των «πράσινων δημοσίων συμβάσεων» μπορεί να επιτευχθεί μέσω της εφαρμογής οικολογικών τεχνικών προδιαγραφών, κριτηρίων ποιοτικής επιλογής, αλλά και κριτηρίων ανάθεσης (βλ. υποθέσεις ΔΕΕ C-368/10, T-331/06, C-513/1999).»
Γρηγόριος Μιχαηλόπουλος, Διευθύνων Εταίρος, Μιχαηλόπουλος και Συνεργάτες
«Δεδομένου ότι η Ευρώπη αποβλέπει σε μια βιώσιμη, χαμηλών εκπομπών άνθρακα και φιλική προς το περιβάλλον οικονομία και αποσκοπεί να γίνει η πρώτη κλιματικά ουδέτερη ήπειρος έως το 2050, οι «πράσινοι» στόχοι σε όλους τους δημόσιους τομείς μεταξύ των οποίων και οι δημόσιες συμβάσεις καθίστανται αναγκαίοι.»
Νικόλας Σπ. Σαγιάς, Partner, Sagias & Partners Law Firm
