Ένας από τους βασικότερους παράγοντες για την έγκαιρη και οικονομικά αποδοτική υλοποίηση ενός έργου ΣΔΙΤ είναι η κατάλληλη κατανομή των κινδύνων. Αν και υπάρχουν συγκεκριμένες αρχές που συμβάλλουν σε αυτή τη διαδικασία, στην πράξη πρόκειται για ένα πολύ πιο περίπλοκο ζήτημα.
Oι συμπράξεις δημοσίου ιδιωτικού τομέα αποτελούν ένα εξαιρετικά δημοφιλές μοντέλο για έργα υποδομών στην Ελλάδα. Ωστόσο, απαιτείται προσεκτικός σχεδιασμός ως προς την κατανομή κινδύνου, έτσι ώστε να πρόκειται για αμοιβαίως επωφελείς συμφωνίες.
Η βέλτιστη κατανομή του κινδύνου αποτελεί έναν από τους κύριους παράγοντες δημιουργίας αξίας και μείωσης του κόστους σε ένα μοντέλο υλοποίησης ΣΔΙΤ. Σε ένα παραδοσιακό μοντέλο δημοσίων συμβάσεων, ο δημόσιος φορέας βαρύνεται με τους περισσότερους μακροπρόθεσμους κινδύνους. Αντίθετα, το μοντέλο ΣΔΙΤ επιτρέπει στον δημόσιο φορέα να μεταφέρει κινδύνους στον ιδιωτικό τομέα, απαλλάσσοντάς τον από το κόστος κινδύνων που δεν μπορεί να διαχειριστεί, όπως οι υπερβάσεις κόστους κατά τη φάση κατασκευής, οι καθυστερήσεις και η μακροπρόθεσμη συντήρηση του έργου.
Για τον δημόσιο φορέα, η αποδοτική κατανομή του κινδύνου είναι, επομένως, κλειδί για τη δημιουργία μιας αποδοτικής συμφωνίας με οφέλη σε όλους τους τομείς. Από την άλλη, για τον ιδιωτικό φορέα, η αποδοτική κατανομή του κινδύνου είναι απαραίτητη για τη διασφάλιση ότι το έργο είναι χρηματοδοτήσιμο και έχει ελκυστική αναλογία κινδύνου-απόδοσης.
Φυσικά, υπάρχει το πρόβλημα ότι πολλοί από τους μακροπρόθεσμους κινδύνους δεν μπορούν να προβλεφθούν, ενώ επιπλέον δεν είναι δυνατόν να μετακυλιστούν όλοι οι κίνδυνοι στον ανάδοχο, καθώς αυτό θα αυξήσει σημαντικό το κόστος. Σε κάθε περίπτωση, όμως, πρέπει να τηρούνται ορισμένες βασικές αρχές, ώστε να προκύπτει η βέλτιστη ισορροπία κόστους-οφέλους.
Οι βασικότεροι κίνδυνοι στα έργα υποδομών
Ο νόμος 3389/2005 περιέχει λεπτομερείς διατάξεις για τους κυριότερους κινδύνους στα έργα υποδομών και για το πώς αυτοί κατανέμονται στα μέρη:
- Κατασκευαστικός κίνδυνος: Ανήκει κατά κύριο λόγο στον ιδιωτικό τομέα. Αυτό σημαίνει ότι ο ιδιώτης αναλαμβάνει τον κίνδυνο υπέρβασης κόστους, καθυστερήσεων και προβλημάτων ποιότητας κατά την κατασκευή του έργου.
- Λειτουργικός κίνδυνος: Ανατίθεται επίσης στον ιδιωτικό τομέα. Ο ιδιώτης είναι υπεύθυνος για τη διαχείριση, λειτουργία και συντήρηση του έργου κατά τη διάρκεια της συμβατικής περιόδου.
- Χρηματοοικονομικός κίνδυνος: Ο ιδιωτικός τομέας αναλαμβάνει τον κίνδυνο εξασφάλισης της χρηματοδότησης για την υλοποίηση του έργου.
- Κίνδυνος ζήτησης: Εξαρτάται από το είδος του έργου. Σε ορισμένες περιπτώσεις, ο κίνδυνος ζήτησης μπορεί να αναληφθεί από τον δημόσιο τομέα (π.χ. εγγυημένη πληρότητα σε οδικά έργα), ενώ σε άλλες μπορεί να κατανεμηθεί μεταξύ των δύο μερών.
Πέρα, πάντως, από τις νομοθετικές προβλέψεις, στις συμβάσεις ΣΔΙΤ περιλαμβάνονται και συγκεκριμένες ρήτρες που καθορίζουν την κατανομή των κινδύνων και την ευθύνη κάθε πλευράς. Για παράδειγμα, προβλέπονται ρήτρες απόδοσης και πληρωμής με βάση την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων απόδοσης, αλλά και ρήτρες για την αντιμετώπιση πιθανών μεταβολών στις συνθήκες, όπως αλλαγές στη νομοθεσία ή απρόβλεπτα γεγονότα. Επιπλέον, συχνά προβλέπεται η δυνατότητα μεταφοράς ορισμένων κινδύνων μέσω ασφάλισης ή άλλων μηχανισμών (π.χ. εγγυήσεις).
Κατανομή κινδύνου στο μέρος που μπορεί να τον διαχειριστεί με το χαμηλότερο κόστος
Η έννοια της κατανομής του κινδύνου στις ΣΔΙΤ είναι σχετικά απλή: οι κίνδυνοι πρέπει να κατανέμονται στο μέρος που είναι καλύτερα σε θέση να τους διαχειριστεί. Με άλλα λόγια, το μέρος που μπορεί καλύτερα να κατανοήσει έναν κίνδυνο, να ελέγξει την πιθανότητα εμφάνισής του και/ή να ελαχιστοποιήσει τον αντίκτυπό του πρέπει επίσης να είναι υπεύθυνο για τη διαχείρισή του. Όταν το μέρος που διαχειρίζεται τον κίνδυνο επωμίζεται και το οικονομικό του κόστος, θα έχει κίνητρα να μετριάσει τον κίνδυνο. Η κατανομή του κινδύνου βάσει αυτής της αρχής δημιουργεί καταρχήν την πιο αποδοτική κατανομή κινδύνου, το χαμηλότερο κόστος για το έργο και τη μεγαλύτερη αξία.
Η βέλτιστη κατανομή του κινδύνου αποτελεί έναν από τους κύριους παράγοντες δημιουργίας αξίας και μείωσης του κόστους σε ένα μοντέλο υλοποίησης ΣΔΙΤ
«Η βασική αρχή στην κατανομή κινδύνου στις ΣΔΙΤ (όπως άλλωστε και στις συμβάσεις παραχώρησης) είναι ο κάθε κίνδυνος να αναλαμβάνεται από το μέρος το οποίο είναι εγγύτερα στον κίνδυνο αυτό και δύναται να τον διαχειριστεί καλύτερα. Καλύτερη διαχείριση του κινδύνου επιτυγχάνεται, όταν μειώνεται ή εξαλείφεται η πιθανότητα επέλευσης του κινδύνου, όταν αποτρέπονται ή μετριάζονται οι συνέπειες τυχόν πραγμάτωσης του κινδύνου αυτού και πάντοτε όταν αυτό επιτυγχάνεται το ταχύτερο δυνατόν και με το μικρότερο κόστος.»
Όπως τονίζει ο Γιάννης Καπτανής, Partner, Koutalidis Law Firm, με αυτόν τον τρόπο «διασφαλίζεται η βιωσιμότητα του έργου, καθίσταται το έργο ελκυστικό στους επενδυτές, παραμένει αυτό χρηματοδoτήσιμο (bankable), ελαχιστοποιείται ο χρόνος διαπραγμάτευσης και διασφαλίζεται η κατά το μέτρο του εφικτού ταχεία και άρτια υλοποίηση του έργου. Συνεπώς, στην περίπτωση των κινδύνων που δεν απαιτείται να επιρριφθούν σε συγκεκριμένο μέρος σύμφωνα με τη φύση και τις ιδιαιτερότητες των συμβάσεων ή το κανονιστικό πλαίσιο, απαιτείται να γίνεται η στάθμιση αυτή και να μην μετακυλίονται άκριτα οι κίνδυνοι στον αντισυμβαλλόμενο».
Βέβαια, αν και αυτή η αρχή φαίνεται απλή σε πρώτη φάση, είναι αρκετά δυσκολότερη στην εφαρμογή. Και αυτό επειδή δεν είναι πάντα σαφές ούτε μπορεί να καθοριστεί εκ των προτέρων ποιο μέρος είναι καλύτερα σε θέση να αναλάβει έναν κίνδυνο. Στα έργα ΣΔΙΤ, όπως προαναφέρθηκε, είναι κυρίως τυποποιημένη αυτή η διαδικασία, κάτι που ναι μεν μπορεί να δημιουργήσει ορισμένες ανισορροπίες, καθώς δεν λαμβάνει υπόψη κάθε εξατομικευμένη περίπτωση, όμως από την άλλη μειώνει δραστικά τον χρόνο και το κόστος των σταδίων του διαγωνισμού και των διαπραγματεύσεων.
Διαχείριση εμφάνισης και αντικτύπου του κινδύνου
Οι εκτιμήσεις κινδύνου καθοδηγούνται συνήθως από δύο ερωτήματα: Πρώτον, ποιο μέρος είναι καλύτερα σε θέση να ελέγξει την εμφάνιση του κινδύνου και δεύτερον, ποιο μέρος είναι καλύτερα σε θέση να διαχειριστεί το αποτέλεσμα του κινδύνου ή να ελέγξει τις επιπτώσεις του.
Συνήθως, στην πράξη δεν γίνεται αυτή η διάκριση και ο κίνδυνος κατανέμεται με βάση την ικανότητα των μερών να ελέγξουν την εμφάνιση του κινδύνου. Για παράδειγμα, βαρύνεται ο δημόσιος φορέας για τις αλλαγές στη νομοθεσία και ο ιδιωτικός τομέας με την υπέρβαση του κόστους.
Ωστόσο, μια πιο ολοκληρωμένη προσέγγιση θα λάμβανε υπόψη τον συνολικό αντίκτυπο κινδύνου, ώστε να υπάρχει και το κίνητρο από κάθε μέρος να τον αποτρέψει. Διότι, ενδεχομένως, να μη μπορεί να αποτρέψει την εμφάνιση ενός κινδύνου, να μπορεί όμως να έχει τον έλεγχο στο τελικό του κόστος.
Μία κλασική περίπτωση είναι τα γεγονότα ανωτέρας βίας, τα οποία συνήθως αναλαμβάνονται από τον δημόσιο φορέα, με τη λογική ότι ο ιδιωτικός φορέας δεν μπορεί να τα αποτρέψει. Όμως, μια μερική κατανομή κινδύνου θα μπορούσε να δημιουργήσει σημαντικά κίνητρα στον ιδιωτικό τομέα να ασχοληθεί με την πρόληψη του κινδύνου.
Αντίστοιχα, όσον αφορά στον κίνδυνο ζήτησης, αυτός συνήθως επιμερίζεται μεταξύ των μερών, ενώ ορισμένες φορές αναλαμβάνεται από τον δημόσιο φορέα, καθώς δεν είναι δυνατόν να προβλεφθούν μακροοικονομικοί παράγοντες, όπως οι κοινωνικοοικονομικές συνθήκες ή οι δημογραφικές τάσεις. Εντούτοις, η μεταφορά ενός σημαντικού ποσοστού του κινδύνου ζήτησης στον ιδιωτικό φορέα μπορεί να του δώσει κίνητρο να βελτιστοποιήσει τη ζήτηση (π.χ. με εξοπλισμό συλλογής διοδίων που διευκολύνει την ταχεία λειτουργία τους ή με διαφημιστικές εκστρατείες).
Απλός μηχανισμός κατανομής του κινδύνου
Οπωσδήποτε, και παρά τα όσα προαναφέρθηκαν, η βασική αρχή είναι ότι ο μηχανισμός κατανομής των κινδύνων θα πρέπει να μην είναι υπερβολικά πολύπλοκος και εξεζητημένος, διότι αυτό αυξάνει σημαντικά το κόστος των συναλλαγών.
Το πώς μια περίπλοκη κατανομή κινδύνου επιδρά αρνητικά στο συνολικό κόστος του έργου το διαπιστώνουμε κατά βάση σε έργα κοινωνικών υποδομών, όπου η αλληλεπίδραση με τους χρήστες οδηγεί σε απρόβλεπτους συχνά κινδύνους. Στις ΣΔΙΤ υποδομών, όπως σχολεία, νοσοκομεία ή φυλακές, συνήθως οι τακτικές φθορές αποτελούν ευθύνη του ιδιωτικού τομέα, ενώ οι έκτακτες φθορές (π.χ. βανδαλισμοί) είναι ευθύνη του δημόσιου φορέα.
Μια πιο ολοκληρωμένη προσέγγιση κατανομής κινδύνων θα λάμβανε υπόψη τον συνολικό αντίκτυπο κινδύνου, ώστε να υπάρχει και το κίνητρο από κάθε μέρος να τον αποτρέψει
Όμως, αυτός ο τύπος κατανομής κινδύνου μπορεί να δημιουργήσει πολύ υψηλά κόστη, καθώς κάθε μεμονωμένο περιστατικό πρέπει να παρακολουθείται και να γίνεται αντικείμενο ξεχωριστής διαχείρισης, ώστε να διαπιστωθεί αν ήταν αντικείμενο βανδαλισμού ή φθοράς σύμφωνα με τη συνήθη χρήση.
Μια απλούστερη κατανομή κινδύνου θα ήταν η οικονομική συνιστώσα κάθε φθοράς, ώστε ο ιδιωτικός φορέας να την αναλαμβάνει μέχρι ενός συγκεκριμένου ορίου. Έτσι, δεν θα ήταν απαραίτητο για κάθε περιστατικό να λαμβάνουν χώρα ξεχωριστοί μηχανισμοί παρακολούθησης, διαπραγμάτευσης και διαχείρισης.
Συνθήκες της αγοράς και ευελιξία
Το σίγουρο είναι ότι είναι αδύνατον να προβλεφθούν όλοι οι κίνδυνοι στο αρχικό στάδιο της εκπόνησης του έργου. Η κατανομή γίνεται με βάση τους γνωστούς κινδύνους και αυτούς που μπορούν να προβλεφθούν. Η μεταβλητότητα, ιδιαίτερα σε τεχνολογικά ή καινοτόμα έργα, είναι τεράστια και αυτό, άλλωστε, είναι κάτι που αυξάνει το κόστος του έργου και μειώνει την αξία του.
Για να αντιμετωπιστεί η μεταβλητότητα στους κινδύνους, τα σχέδια κατανομής κινδύνων πρέπει να είναι επαρκώς ευέλικτα. Η θέσπιση γενικών κατευθυντήριων γραμμών για την αντιμετώπιση απροσδόκητων ή νέων κινδύνων είναι ένας τρόπος να επιτευχθεί αυτή η ευελιξία, εξασφαλίζοντας παράλληλα προβλεψιμότητα και για τα δύο μέρη.
Σε κάθε περίπτωση, η ευελιξία αυτή θα πρέπει να αποτυπώνεται και στον συνυπολογισμό των συνθηκών της αγοράς, όπου όχι μόνο υπάρχει μεταβλητότητα, αλλά απαιτείται να λαμβάνονται υπόψη τα μοναδικά χαρακτηριστικά της δομής. Η νομική μορφή του ιδιωτικού φορέα, η σχέση του με τους δανειστές, τους ασφαλιστές και τους υπεργολάβους, καθώς και η ανοχή της συγκεκριμένης αγοράς στην ανάληψη τακτικών και έκτακτων κινδύνων είναι βασικοί παράγοντες για την τελική διαχείριση του έργου.
«Η μεγαλύτερη δυνατή οικονομική αποδοτικότητα (value for money) για το δημόσιο και η κατανομή του επιχειρηματικού κινδύνου (risk allocation) μεταξύ των εμπλεκόμενων φορέων αποτελούν ουσιώδη στοιχεία των έργων ΣΔΙΤ. Τυχόν μη ενδεδειγμένος επιμερισμός κινδύνων μπορεί να επιφέρει μειωμένα κίνητρα για τους ιδιωτικούς φορείς, υψηλότερο κόστος και προσκόμματα στην πρόοδο του έργου και οικονομικές συνέπειες για το δημόσιο.»
Όπως, άλλωστε, αναφέρει η Σοφία Μαυρίδου, Senior Counsel, Karatzas & Partners, «λόγω των ιδιαιτεροτήτων κάθε έργου ΣΔΙΤ, για τον ποσοτικό και ποιοτικό προσδιορισμό των σχετικών κινδύνων και την κατανομή τους πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κάθε φορά οι συνθήκες και τα χαρακτηριστικά του έργου, η δε κατανομή κινδύνων πρέπει να είναι συνεπής με τα κριτήρια για την ανάθεση της σχετικής σύμβασης. Και ναι μεν τους κινδύνους για την κατασκευή, τη χρηματοδότηση, τη διαθεσιμότητα ή τη ζήτηση κλπ. αναλαμβάνει συνήθως ο ιδιωτικός φορέας, ως ο καταλληλότερος να τους διαχειριστεί, είναι όμως εξίσου σημαντικό να μην επωμίζεται υπερβολικά υψηλούς κινδύνους, προκειμένου να καθίσταται το έργο ελκυστικό για τον ίδιο και τον χρηματοδότη, να διασφαλίζεται η οικονομική ισορροπία της σύμβασης καθ’ όλη τη διάρκειά της -κατά το μέγιστο δυνατό- και να αποφεύγεται τελικώς η αύξηση των δαπανών του δημοσίου και η μειωμένη οικονομική αποδοτικότητα του έργου».
Η ελληνική πραγματικότητα
Η κατανομή των κινδύνων στις ΣΔΙΤ φαίνεται απλή στην αρχή, υπό την έννοια ότι ισχύει η βασική αρχή ότι οι κίνδυνοι πρέπει να κατανέμονται στο μέρος που είναι σε θέση να τους διαχειριστεί καλύτερα. Ωστόσο, στην εφαρμογή της αυτή η αρχή αντιμετωπίζει πολλές προκλήσεις. Η ευέλικτη συλλογιστική, οι επιπρόσθετες κατευθυντήριες γραμμές, η παροχή κινήτρων στον ιδιωτικό τομέα για προληπτική προστασία, σε συνδυασμό με τον όσο το δυνατόν απλούστερο μηχανισμό κατανομής όλων των κινδύνων είναι προϋποθέσεις για ένα πιο αποδοτικό και οικονομικό σύστημα διαχείρισης.
«Λύση για τη μεγιστοποίηση της αξίας της κάθε σύμβασης ΣΔΙΤ είναι η ad hoc ανάλυση των ιδιαιτεροτήτων κάθε σύμβασης και όχι η αντιγραφή παραδοχών κινδύνων από άλλες χώρες»
Όπως, άλλωστε, μεταφέρει την εμπειρία του από την ελληνική πρακτική στις ΣΔΙΤ ο Νίκος Μπούζας, Senior Partner Rovlias Law Firm, «η επιβάρυνση κάθε συμβαλλόμενου μέρους με εκείνους τους κινδύνους που είναι σε θέση να διαχειριστεί αποτελεσματικότερα, με στόχο τη βέλτιστη ισορροπία μεταξύ αναλαμβανόμενου ρίσκου και συμβατικού ανταλλάγματος αποτελεί τη βασική αρχή κατανομής κινδύνου στις ΣΔΙΤ. Ωστόσο, όπως έχει αποδείξει η πράξη, το ελληνικό Δημόσιο επιχειρεί να μετακυλήσει το σύνολο των κινδύνων στον Ιδιωτικό Φορέα Σύμπραξης, όχι μόνο για την εξασφάλιση των αναγκαίων κεφαλαίων μέσω δανειακών συμβάσεων, αλλά ακόμα και για τα στοιχεία του έργου που του παρέχει, προκειμένου ο τελευταίος να υποβάλει τη δεσμευτική προσφορά του. Τα χρηματοοικονομικά μοντέλα που χρησιμοποιήθηκαν στις συμβάσεις ΣΔΙΤ στην Ελλάδα αστόχησαν εν μέρει, καθώς δεν προέβλεψαν ότι οι υψηλοί συντελεστές απόδοσης επί των επιχειρηματικών κεφαλαίων του Ιδιωτικού Φορέα ήταν δυσανάλογοι των κινδύνων που τον βάρυναν, και τούτο γιατί στηρίζονταν σε παραδοχές που είχαν χρησιμοποιηθεί στην αλλοδαπή, οι οποίες δεν σχετίζονταν με την ελληνική πραγματικότητα. Το αποτέλεσμα ήταν επαναδιαπραγματεύσεις συμβάσεων, καθυστερήσεις υλοποίησης και αυξήσεις κόστους. Λύση για τη μεγιστοποίηση της αξίας της κάθε σύμβασης ΣΔΙΤ είναι η ad hoc ανάλυση των ιδιαιτεροτήτων κάθε σύμβασης και όχι η αντιγραφή παραδοχών κινδύνων από άλλες χώρες».
