Με τις παραχωρήσεις και τις ΣΔΙΤ να αποτελούν τα τελευταία χρόνια εναλλακτικές μορφές στο παραδοσιακό μοντέλο της ιδιωτικοποίησης για τη συνεργασία μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού τομέα, η επιλογή κάθε μορφής εξαρτάται από τη φύση του έργου, τους στόχους του δημοσίου και τις συνθήκες της αγοράς.
Στις σύγχρονες οικονομικές συνθήκες, η συνεργασία μεταξύ του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα αποτελεί ένα κρίσιμο μέσο για τη χρηματοδότηση, την ανάπτυξη και την παροχή βασικών υπηρεσιών και υποδομών. Με αυτή τη λογική, το κράτος βρίσκεται συχνά αντιμέτωπο να αποφασίσει ποιος τύπος συνεργασίας είναι ο πλέον κατάλληλος για την επίτευξη των στόχων τους. Κάθε μορφή συνεργασίας παρουσιάζει οφέλη αλλά και προκλήσεις, με την οικονομική απόσβεση και την εξυπηρέτηση του κοινού να βρίσκονται στο επίκεντρο.
Κυριότερες μορφές συνεργασίας μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού τομέα
Στις πιο κοινές μορφές συνεργασίας μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού τομέα συγκαταλέγονται η παραχώρηση, η ιδιωτικοποίηση και οι ΣΔΙΤ. Καθεμία από αυτές διακρίνεται από τον τρόπο με τον οποίο ρυθμίζονται οι σχέσεις μεταξύ των δύο μερών, τον καταμερισμό των κινδύνων και των οφελών και τη διάρκεια της συνεργασίας.
Η παραχώρηση είναι ένα από τα πλέον παλαιά και γνωστά μοντέλα συνεργασίας. Σε μια παραχώρηση, το δημόσιο παρέχει σε έναν ιδιωτικό φορέα το δικαίωμα να κατασκευάσει, να διαχειριστεί και να εκμεταλλευτεί μια δημόσια υποδομή ή υπηρεσία για μια συγκεκριμένη χρονική περίοδο. Σε αντάλλαγμα, ο ιδιώτης αναλαμβάνει την υποχρέωση να επενδύσει και να διασφαλίσει την ομαλή λειτουργία της υποδομής ή της υπηρεσίας και να εισπράξει τα αναγκαία έσοδα είτε από τους χρήστες της υπηρεσίας είτε από το δημόσιο. Μετά τη λήξη της σύμβασης, η διαχείριση ή και η κυριότητα επιστρέφει στο δημόσιο.
Η ιδιωτικοποίηση, από την άλλη πλευρά, είναι η διαδικασία κατά την οποία το κράτος μεταβιβάζει τη συνολική κυριότητα και τον έλεγχο μιας δημόσιας υποδομής ή υπηρεσίας σε έναν ιδιώτη. Αυτή η μορφή συνεργασίας συχνά περιλαμβάνει την οριστική μεταβίβαση περιουσιακών στοιχείων από το δημόσιο σε νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, με την ελπίδα ότι η ιδιωτική διαχείριση θα είναι πιο αποτελεσματική και θα επιφέρει βελτιώσεις στην αποδοτικότητα.
Οι Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ) είναι μακροχρόνιες συμβάσεις που έχουν γνωρίσει μεγάλη ανάπτυξη τα τελευταία χρόνια. Στην περίπτωση των ΣΔΙΤ, ο ιδιωτικός τομέας συμμετέχει ενεργά στη χρηματοδότηση, τον σχεδιασμό, την κατασκευή και τη διαχείριση δημόσιων έργων, ενώ το δημόσιο διατηρεί την κυριότητα των υποδομών και πληρώνει για τη χρήση ή τις υπηρεσίες που παρέχονται. Η διαφορά μεταξύ ΣΔΙΤ και παραχώρησης έγκειται στο ότι στις ΣΔΙΤ υπάρχει πιο στενή συνεργασία και καταμερισμός των κινδύνων μεταξύ των δύο μερών, με την αποπληρωμή του ιδιωτικού φορέα να συνδέεται συχνά με την απόδοση και τα παραδοτέα του έργου.
Πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα κάθε τύπου
Κάθε μία από τις τρεις αυτές μορφές συνεργασίας παρουσιάζει σημαντικά πλεονεκτήματα, αλλά και συγκεκριμένα μειονεκτήματα, τα οποία λαμβάνονται υπόψη κατά την επιλογή του κατάλληλου μοντέλου για κάθε έργο.
Στην περίπτωση της παραχώρησης, το κύριο πλεονέκτημα είναι ότι παρέχεται σημαντική ευελιξία στον ιδιωτικό τομέα όσον αφορά τη λειτουργία και τη χρηματοδότηση της υποδομής ή της υπηρεσίας. Ο ιδιωτικός φορέας αναλαμβάνει το ρίσκο της λειτουργίας, ενώ το κράτος διατηρεί τον έλεγχο της περιουσίας. Αυτό επιτρέπει στον δημόσιο τομέα να διατηρεί την κυριότητα των υποδομών, ενώ παράλληλα απολαμβάνει τα οφέλη της ιδιωτικής διαχείρισης. Ένα ακόμη πλεονέκτημα είναι η δυνατότητα της ταχύτερης και πιο αποτελεσματικής υλοποίησης των έργων, καθώς ο ιδιωτικός τομέας έχει συχνά μεγαλύτερη εμπειρία και τεχνογνωσία σε ορισμένες υποδομές. Ωστόσο, οι παραχωρήσεις έχουν και ορισμένα μειονεκτήματα, καθώς απαιτούν μακροχρόνιες διαπραγματεύσεις και νομική προετοιμασία, ενώ ο κίνδυνος αναθεώρησης των συμβάσεων μπορεί να επιφέρει αυξήσεις στο κόστος.
Η διαφορά μεταξύ ΣΔΙΤ και παραχώρησης έγκειται στο ότι στις ΣΔΙΤ υπάρχει πιο στενή συνεργασία και καταμερισμός των κινδύνων μεταξύ των δύο μερών
Η ιδιωτικοποίηση, από την πλευρά της, έχει το πλεονέκτημα της αποδέσμευσης του δημοσίου από το κόστος διαχείρισης και συντήρησης των υποδομών. Η πώληση των περιουσιακών στοιχείων οδηγεί σε άμεσα έσοδα και αυξάνει την αποδοτικότητα, καθώς οι ιδιώτες επενδυτές επιδιώκουν το μέγιστο κέρδος μέσω βελτιστοποίησης της λειτουργίας. Ωστόσο, υπάρχει ο κίνδυνος απώλειας του ελέγχου σε στρατηγικούς τομείς, όπως η ενέργεια ή οι μεταφορές, ενώ ορατό είναι το ενδεχόμενο η ιδιωτική διαχείριση να δώσει προτεραιότητα στην αύξηση των κερδών έναντι της παροχής προσιτών υπηρεσιών.
Οι ΣΔΙΤ είναι δημοφιλείς λόγω του καταμερισμού των κινδύνων μεταξύ του δημοσίου και του ιδιωτικού τομέα. Το δημόσιο ωφελείται από την ιδιωτική χρηματοδότηση και διαχείριση, ενώ ταυτόχρονα διατηρεί τον έλεγχο της υποδομής. Οι ΣΔΙΤ επιτρέπουν την ανάπτυξη μεγάλων έργων χωρίς να επιβαρυνθεί το δημόσιο με το συνολικό κόστος κατασκευής και λειτουργίας. Το βασικό μειονέκτημα είναι η πολυπλοκότητα των συμβάσεων και το υψηλό κόστος διαχείρισης των συμφωνιών, το οποίο μπορεί να προκαλέσει καθυστερήσεις ή και αμφισβητήσεις από τα εμπλεκόμενα μέρη. Παράλληλα, ο κίνδυνος για το δημόσιο είναι μεγαλύτερος σε περιπτώσεις όπου το ιδιωτικό μέρος δεν εκπληρώνει τις υποχρεώσεις του, επιβαρύνοντας τελικά τον δημόσιο προϋπολογισμό.
Αλληλοεπικαλύψεις και ιδιαίτερες περιπτώσεις
Στην πράξη, οι διαχωριστικές γραμμές μεταξύ παραχώρησης, ιδιωτικοποίησης και ΣΔΙΤ δεν είναι πάντα απόλυτες. Συχνά υπάρχουν μορφές συνεργασίας που μοιάζουν να ενσωματώνουν χαρακτηριστικά από δύο ή και περισσότερους τύπους, γεγονός που προκαλεί σύγχυση τόσο στο κοινό όσο και στους νομοθέτες.
Οι παραχωρήσεις, για παράδειγμα, συγχέονται με τις ΣΔΙΤ, καθώς και στις δύο περιπτώσεις ο ιδιωτικός τομέας αναλαμβάνει την παροχή υπηρεσιών ή την εκμετάλλευση υποδομών. Ειδικά στην περίπτωση της χρηματοδότησης, τα όρια είναι θολά, καθώς και στις δύο μορφές συνεργασίας ο ιδιώτης μπορεί να αντλεί κέρδη από τους χρήστες ή το δημόσιο. Σε κάποιες περιπτώσεις, όπως αυτή των σιδηροδρομικών δικτύων ή των δημόσιων νοσοκομείων, οι παραχωρήσεις μπορεί να θεωρηθούν ΣΔΙΤ λόγω της διάρκειας και της σύνθετης φύσης των συμβάσεων.
Κατά τον Νίκο Μπούζα, Senior Partner, Rovlias Law Office, «οι συμβάσεις παραχώρησης αποτελούν συμβάσεις ΣΔΙΤ ανταποδοτικού χαρακτήρα. Σε αυτές ο ιδιώτης επενδυτής αποπληρώνεται από τον τελικό χρήστη της υπηρεσίας ή του έργου και αυτό έχει λάβει υπόψη του στο οικονομικό μοντέλο της επένδυσης. Συμπληρωματικά μπορεί να πληρώνεται και από το Δημόσιο. Τα προτερήματα των Συμβάσεων Παραχώρησης, οι οποίες επιλέγονται όλο και συχνότερα στην Ελλάδα, είναι (α) η ενεργοποίηση/μόχλευση ιδιωτικών κεφαλαίων, η εξοικονόμηση δημόσιων πόρων, η αποπληρωμή έργων σε βάθος χρόνου, (β) η ανάληψή ουσιώδους μέρους των κινδύνων κατασκευής από τους ιδιωτικούς φορείς και (γ) η ανάληψη από τον ιδιωτικό τομέα της συντήρησης και πολυετούς διαχείρισης των ΣΔΙΤ και της επακόλουθης δαπάνης».
Αντίστοιχα, η ιδιωτικοποίηση μπορεί να περιλαμβάνει στοιχεία από τις άλλες δύο μορφές. Υπάρχουν περιπτώσεις στις οποίες η μεταβίβαση της κυριότητας των υποδομών δεν είναι μόνιμη, αλλά συνοδεύεται από συμβατικές υποχρεώσεις, όπως η υποχρέωση επανεξέτασης της σύμβασης ή η παροχή συγκεκριμένων υπηρεσιών για περιορισμένο χρονικό διάστημα. Έτσι, η γραμμή ανάμεσα στην ιδιωτικοποίηση και τη ΣΔΙΤ μπορεί να είναι δυσδιάκριτη, ειδικά όταν το δημόσιο διατηρεί μερίδιο ή ελέγχει τη λειτουργία του έργου.
Το βασικό μειονέκτημα των ΣΔΙΤ είναι η πολυπλοκότητα των συμβάσεων και το υψηλό κόστος διαχείρισης των συμφωνιών, το οποίο μπορεί να προκαλέσει καθυστερήσεις και αμφισβητήσεις
Μία από τις δυσκολότερες μορφές που συγχέονται σε μεγάλο βαθμό είναι η παραχώρηση που έχει χαρακτηριστικά ιδιωτικοποίησης και αυτό επειδή πρέπει να εξεταστούν συγκεκριμένοι παράγοντες που συντείνουν στη μία ή στην άλλη μορφή συνεργασίας μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού τομέα. Ένας από τους πιο βασικούς παράγοντες που μπορεί να κάνει μια παραχώρηση να θεωρηθεί ως ιδιωτικοποίηση είναι η διάρκεια της σύμβασης. Όταν η παραχώρηση είναι μακροχρόνια, για παράδειγμα 30 ή 50 χρόνια, η συμφωνία προσομοιάζει στην ιδιωτικοποίηση, καθώς ο ιδιωτικός φορέας αναλαμβάνει τον πλήρη έλεγχο της υποδομής για μεγάλο χρονικό διάστημα.
Επιπλέον, η ανάληψη κινδύνου και η διαχείριση μπορούν να διαμορφώσουν πιο συνεκτικά όρια ανάμεσα στα δύο μοντέλα. Σε μια πλήρη ιδιωτικοποίηση, ο ιδιώτης αναλαμβάνει το συνολικό οικονομικό ρίσκο, καθώς και την κυριότητα της υποδομής ή της υπηρεσίας. Στις παραχωρήσεις, ο κίνδυνος συνήθως μοιράζεται μεταξύ του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα. Ωστόσο, όταν οι όροι της παραχώρησης αφήνουν τον ιδιώτη να αναλάβει την πλήρη διαχείριση και τον κίνδυνο χωρίς σημαντική ανάμειξη του δημοσίου, τότε η παραχώρηση πλησιάζει τα χαρακτηριστικά της ιδιωτικοποίησης.
Ένα ακόμα χαρακτηριστικό που καθορίζει αν μια παραχώρηση μπορεί να εκληφθεί ως ιδιωτικοποίηση είναι η δυνατότητα αναθεώρησης της σύμβασης. Δεν είναι λίγες οι παραχωρήσεις που υπόκεινται σε αναθεώρηση των όρων κατά τη διάρκεια της σύμβασης, γεγονός που προσφέρει στον ιδιώτη μεγαλύτερο έλεγχο και δυνατότητα διαπραγμάτευσης ευνοϊκότερων όρων. Στην περίπτωση των παραχωρήσεων σε τομείς μονοπωλιακής φύσης, η αναθεώρηση της σύμβασης μπορεί να μειώσει τον ανταγωνισμό και να δημιουργήσει μια κατάσταση με στοιχεία μόνιμης μεταβίβασης ελέγχου, ακόμη και αν η κυριότητα τυπικά παραμένει στο δημόσιο.
Άλλωστε, σε διεθνές αλλά και εθνικό επίπεδο έχουν υπάρξει παραχωρήσεις που τελικά κατέληξαν να εκληφθούν ως ιδιωτικοποιήσεις, μέσω της πώλησης περιουσιακών στοιχείων ή μέσω μηχανισμών buy-back, όπου το δημόσιο διατηρεί το δικαίωμα επαναγοράς της υποδομής σε συγκεκριμένες περιπτώσεις. Παράλληλα, η χρήση αδειών και δικαιόχρησης σε υπηρεσίες κοινής ωφελείας θεωρείται συχνά ως παραχώρηση, παρόλο που τα χαρακτηριστικά αυτά τείνουν να πλησιάζουν την ιδιωτικοποίηση.
«Η αξιοποίηση των παραχωρήσεων και των ΣΔΙΤ συμπληρωματικά στις εμβληματικές ιδιωτικοποιήσεις και ειδικά στις περιπτώσεις εκείνες όπου οι τελευταίες αντιμετωπίζουν περιορισμούς λόγω διαχείρισης περιουσιακών στοιχείων του Δημοσίου και επομένως δεν μπορούν να ιδιωτικοποιηθούν, έχουν επιτρέψει την ανάπτυξη ή και τη βελτίωση δημόσιων υποδομών που διαφορετικά δεν θα είχαν αναπτυχθεί ποτέ. Παράλληλα και ειδικά στις παραχωρήσεις έχουμε επιπρόσθετα βέλτιστη διοίκηση των υποδομών και παροχή υπηρεσιών διαχείρισης υψηλού επιπέδου, κάτι που είναι ιδιαιτέρως εμφανές στους αυτοκινητοδρόμους, τόσο από άποψη υπηρεσιών, όσο και από άποψη οδικής ασφάλειας, ενώ τέλος η συνδυαστική αξιοποίησή τους και η ένταξή τους στον στρατηγικό σχεδιασμό της Πολιτείας επιτρέπει τη βέλτιστη αξιοποίηση του δημοσιοοικονομικού χώρου και παραλλήλως την κατεύθυνση των δημοσίων επενδύσεων αποκλειστικά εκεί όπου η απουσία επιχειρηματικού αντικειμένου καθιστά αναπόδραστα αναγκαία την κρατική παρέμβαση.»
Λειτουργία και εξέλιξη στην ελληνική αγορά
Στην Ελλάδα, η χρήση παραχωρήσεων και ΣΔΙΤ αυξάνεται συνεχώς. Όπως αναφέρει ο Θεοδόσης Τόμπρας, Managing Partner, Παπακωστόπουλος και Συνεργάτες, Δικηγορική εταιρεία (CPA Law), «η αξιοποίηση των εργαλείων των Παραχωρήσεων και ομοίως των ΣΔΙΤ, τα οποία εισήχθησαν στην ελληνική πραγματικότητα από τα τέλη της δεκαετίας του ‘90 και τα μέσα της δεκαετίας του 2000, αντίστοιχα, συνεπαγόταν ευθύς εξαρχής σημαντικά πλεονεκτήματα για τη δημιουργία υποδομών που πιθανόν δεν θα μπορούσε διαφορετικά να χρηματοδοτήσει το πρόγραμμα δημοσίων επενδύσεων. Ωστόσο, η πραγματική τους δυναμική έχει επιδειχθεί τα τελευταία χρόνια και ειδικά μετά την υφεσιακή περίοδο του 2010 και εντεύθεν».
Όπως, άλλωστε, εμφατικά τονίζει ο Ν. Μπούζας, «παρά τα δεινά που επιφύλασσε η οικονομική κρίση για την Ελλάδα, είχε ένα όφελος. Την απαγκίστρωση από τον παραδοσιακό τρόπο εκτέλεσης δημοσίων έργων αποκλειστικά με κρατική χρηματοδότηση και την εισαγωγή σύγχρονων χρηματοδοτικών εργαλείων και τρόπων δημοπράτησης έργων, μέσω των Συμβάσεων Σύμπραξης Δημόσιου Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ) και ιδίως μέσω των Συμβάσεων Παραχώρησης, οι οποίες αποτελούν υποκατηγορία των ΣΔΙΤ.
«Με τις συμβάσεις παραχώρησης επιτυγχάνεται η γρήγορη, άρτια και εύρυθμη υλοποίηση των αντικειμένων και η διασφάλιση ποιοτικών υπηρεσιών σε βάθος δεκαετιών, με αποσόβηση του κινδύνου απαξίωσης του υλοποιηθέντος αντικειμένου.»
Ειδικότερα, η αδυναμία χρηματοδότησης μεγάλων και σύνθετων έργων από τα δημόσια ταμεία, ανάγκασε το Ελληνικό Δημόσιο, να στραφεί στις Συμβάσεις Παραχώρησης».
Έργα μεγάλης κλίμακας, όπως αυτοκινητόδρομοι, περιφερειακά αεροδρόμια και λιμάνια, έχουν ανατεθεί σε ιδιώτες μέσω παραχωρήσεων, ενώ το κράτος διατηρεί την ιδιοκτησία των περιουσιακών στοιχείων. Στον τομέα της ενέργειας, η ιδιωτικοποίηση της ΔΕΗ αποτέλεσε ένα από τα πιο εμβληματικά παραδείγματα μεταβίβασης κρατικών περιουσιακών στοιχείων σε ιδιώτες, ενώ σημαντικές ΣΔΙΤ έχουν εφαρμοστεί σε τομείς, όπως η διαχείριση απορριμμάτων και η ενεργειακή αναβάθμιση δημόσιων κτιρίων.
«Η συνεργασία μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού τομέα έχει σημειώσει αξιοσημείωτη πρόοδο τα τελευταία χρόνια στην Ελλάδα. Το Δημόσιο προσφεύγει όλο και συχνότερα σε τεχνικές αυτοχρηματοδότησης υποδομών (συμβάσεις παραχώρησης και ΣΔΙΤ), καθώς παρέχουν χρηματοοικονομική διευκόλυνση με τη μετάθεση πληρωμών στο μέλλον και επιπλέον το απαλλάσσουν από τους κινδύνους που είναι σύμφυτοι με την υλοποίηση και μακρόχρονη διαχείριση των υποδομών αυτών.»
Σε αυτό το πλαίσιο, βλέπουμε μια κυριαρχία των ΣΔΙΤ, ειδικά τα τελευταία χρόνια, όπως εξηγεί ο Προκόπης Λινάρδος, Junior Partner, Your Legal Partners: «Οι ΣΔΙΤ επιλέγονται συχνότερα τα τελευταία χρόνια, καθώς το νομοθετικό καθεστώς που τις διέπει είναι απλό, περιλαμβάνοντας και ρυθμίσεις που διευκολύνουν τη χρηματοδότηση του ιδιωτικού φορέα, οι συμβάσεις δεν απαιτούν νομοθετική κύρωση και με αυτή τη συμβατική μορφή μπορούν να δημοπρατηθούν και υποδομές, όπου ο ιδιωτικός φορέας δεν μπορεί να αποπληρωθεί από το αντάλλαγμα που πληρώνουν οι χρήστες. Στην περίπτωση των ΣΔΙΤ ο δημόσιος φορέας καταβάλλει το αντάλλαγμα σε βάθος χρόνου και η δαπάνη αυτή δεν εγγράφεται στον ισολογισμό της γενικής κυβέρνησης, ούτε προσμετράται στο δημόσιο έλλειμμα και το δημόσιο χρέος».
