Όσο η πολεοδομική μεταρρύθμιση σχεδιάζεται, η ανασφάλεια δικαίου είναι διάχυτη στον χώρο των κατασκευών και των ακινήτων, με την αγορά να βρίσκεται εν αναμονή οριστικών εξελίξεων που θα ξεκαθαρίσουν το τοπίο.
Hπολεοδομική μεταρρύθμιση, με την οριοθέτηση της εκτός σχεδίου δόμησης, την οριστική και αποτελεσματική απαγόρευση της αυθαίρετης δόμησης και τη γενικότερη οργάνωση του χώρου, σχεδιάζεται εδώ και καιρό. Προς το παρόν, όμως, προσκρούει σε νομολογιακές εξελίξεις, με το Συμβούλιο της Επικρατείας να βρίσκεται στο επίκεντρο, αμφισβητώντας υφιστάμενες νομοθετικές διατάξεις και παγιωμένες καταστάσεις.
Mάλιστα, αν και πρόσφατα τέθηκε υπό διαβούλευση το νομοσχέδιο του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας με τίτλο «Ρυθμίσεις για την αντιμετώπιση των πολυεπίπεδων επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής στους τομείς:
α) της διαχείρισης υδάτων,
β) της διαχείρισης και προστασίας των δασών,
γ) της αστικής ανθεκτικότητας και πολιτικής,
δ) της καταπολέμησης της αυθαίρετης δόμησης,
ε) της ενεργειακής ασφάλειας»,
το οποίο περιλαμβάνει διατάξεις για την αυθαίρετη δόμηση, δεν συμπεριλήφθηκαν σε αυτό οι πολυαναμενόμενες διατάξεις για την εκτός σχεδίου δόμηση, παρατείνοντας έτσι την αβεβαιότητα στην αγορά και αποτυπώνοντας την ανασφάλεια δικαίου, όπως επισημαίνει ο Δημήτρης Πολυχρονόπουλος, Head of Legal & Compliance Officer, TRASTOR ΑΕΕΑΠ: «Ενδεικτική της κατάστασης είναι και η μη συμπερίληψη στο υπό διαβούλευση νομοσχέδιο του Υπουργείου Περιβάλλοντος των διατάξεων που αφορούν στην εκτός σχεδίου δόμηση, “παράλειψη” η οποία φαίνεται να επιλέχθηκε μετά την έκδοση σχετικής απόφασης του ΣτΕ, αφορώσα εκτός σχεδίου ακίνητο στη Ρόδο».
Οι διατάξεις για την εκτός σχεδίου δόμηση
Πριν περίπου τέσσερα χρόνια, με τον ν. 4759/2020 επιχειρήθηκε να εξορθολογιστεί και να τεθεί σε συγκεκριμένο πλαίσιο η εκτός σχεδίου δόμηση, όμως τελικά το ζήτημα περιπλέχθηκε αντί να απλοποιηθεί, με τη χώρα να τελεί εδώ και μήνες εν αναμονή της τελικής ρύθμισης που θα θέσει τέλος στην αβεβαιότητα.
Η ρύθμιση του ν. 4759/2020 άλλαζε πολλά στην εκτός σχεδίου δόμηση στις περιοχές όπου δεν υφίσταται πολεοδομικός σχεδιασμός, οι οποίες τότε ανέρχονταν περίπου στο 80% της επικράτειας. Έτσι, κατήργησε τις παρεκκλίσεις αρτιότητας για οικόπεδα κάτω των 4 στρεμμάτων, κάτι που σημαίνει ότι έπαψε να υπάρχει η δυνατότητα οικοδόμησης σε οικόπεδα 750, 1.200 και 2.000 τ.μ., όπως επιτρεπόταν παλαιότερα. Επιπλέον, μειώθηκε ο συντελεστής δόμησης κατά 10%, οπότε πρακτικά ένα οικόπεδο 4 στρεμμάτων πλέον μπορεί να χτίσει 180 τ.μ. και όχι 200 τ.μ.
Το πρόβλημα, ωστόσο, δεν έγκειται πλέον στην αρτιότητα του οικοπέδου, αλλά στην παράμετρο του προσώπου του οικοπέδου σε κοινόχρηστη οδό, φανερώνοντας ότι ο υφιστάμενος πολεοδομικός σχεδιασμός είναι ελλιπής, ενώ οι δυσχέρειες επιτείνονται και από το γεγονός ότι οι διατάξεις εφαρμόζονται με ασυνέπεια και από τις κατά τόπους πολεοδομικές αρχές.
«Απαιτείται η άμεση προώθηση του νέου πολεοδομικού σχεδίου με τη χρήση σύγχρονων τεχνικών εργαλείων, με σαφείς διατάξεις και σύμφωνα με τις αρχές τις περιβαλλοντικής βιωσιμότητας, ώστε να δεσμεύονται όλες οι πολεοδομικές αρχές να εφαρμόζουν τους ίδιους κανόνες με τον ίδιο τρόπο σε όλη τη χώρα, δημιουργώντας την απαραίτητη ασφάλεια δικαίου για την προώθηση της επιτρεπόμενης οικοδομικής δραστηριότητας και στα εκτός σχεδίου ακίνητα.»
«Ο πολεοδομικός σχεδιασμός ρυθμίζεται σήμερα από τον παλαιό Ν.2508/1997 για τη Βιώσιμη Οικιστική Ανάπτυξη. Σήμερα, στην πράξη, οι κατά τόπο πολεοδομικές αρχές ερμηνεύουν διαφορετικά τον νόμο αυτό λόγω της μη αρτιότητάς του και ακόμη χειρότερα υπάρχουν περιπτώσεις διαφορετικής εφαρμογής του νόμου από την ίδια πολεοδομική αρχή. Αυτό προφανώς δημιουργεί μεγάλη ανασφάλεια δικαίου, προβληματίζει τους ιδιώτες και αποτρέπει τους επενδυτές από επενδύσεις σε ακίνητα που βρίσκονται στις κατεξοχήν “γκρίζες” πολεοδομικές ζώνες της εκτός σχεδίου δόμησης» περιγράφει ο Δ. Πολυχρονόπουλος.
Αυτή η ασυνέπεια στην εφαρμογή του νόμου έγινε ιδιαίτερα φανερή στην προϋπόθεση του προσώπου του οικοπέδου σε κοινόχρηστο δρόμο. Η Απόφαση 176/2023 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας φανέρωσε εμφατικά το συγκεκριμένο ζήτημα και δημιούργησε νέες παραμέτρους που πρέπει να ληφθούν υπόψη από το Υπουργείο αναφορικά με την οριοθέτηση της εκτός σχεδίου δόμησης. Η απόφαση αφορούσε την ανάκληση από το Εφετείο Πειραιά οικοδομικής άδειας σε οικόπεδο εκτός σχεδίου στην Πάτμο. Ο ιδιοκτήτης του οικοπέδου το είχε αγοράσει το 2015 με οικοδομική άδεια που ακόμα δεν είχε υλοποιηθεί, οπότε για την ανάκληση της άδειας το 2018 επικαλέστηκε στο ΣτΕ τα άρθρα του Συντάγματος και της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου που προστατεύουν το δικαίωμα στην ιδιοκτησία.
Ωστόσο, το ΣτΕ συντάχθηκε με την απόφαση του Εφετείου και δεν ακύρωσε την ανάκληση της οικοδομικής άδειας, καθώς, όπως επεσήμανε, για την εκτός σχεδίου δόμηση δεν απαιτείται μόνο η αρτιότητα 4 στρεμμάτων στο οικόπεδο, αλλά και -σύμφωνα με το Προεδρικό Διάταγμα της 24/31-5-1985- και το πρόσωπο 25 μέτρων σε κοινόχρηστο δρόμο, νομίμως υφιστάμενο και μη προκύψαντα από ιδιωτική βούληση. Μάλιστα, το ΣτΕ υπογράμμισε ότι αυτός ο περιορισμός της εκτός σχεδίου δόμησης δικαιολογείται, σύμφωνα με τη νομολογία, από λόγους δημοσίου συμφέροντος, ώστε να διαφυλάσσεται ο χαρακτήρας των εκτός σχεδίου περιοχών και να μη δημιουργούνται διάσπαρτοι οικισμοί χωρίς πολεοδομικό σχεδιασμό. Έτσι, η ασφάλεια δικαίου, την οποία επικαλέστηκε ο αγοραστής του οικοπέδου καθώς είχε αγοράσει το οικόπεδο με οικοδομική άδεια σε ισχύ, απορρίφθηκε ως ισχυρισμός, δεδομένου ότι οι κανόνες για τις προϋποθέσεις εκτός σχεδίου δόμησης είναι γνωστοί στους επιμελείς αγοραστές ήδη από το 1985.
Μάλιστα, αυτό που είναι εξόχως προβληματικό είναι ότι, ενώ οι προϋποθέσεις του νόμου είναι γνωστές ήδη από το 1985, πολλές πολεοδομικές αρχές εξέδιδαν οικοδομικές άδειες για εκτός σχεδίου οικοδόμηση, παρόλο που το οικόπεδο δεν είχε πρόσωπο σε κοινόχρηστη οδό. Ακόμα, όμως, πιο προβληματικό και ενδεικτικό των ελλείψεων της νομοθεσίας είναι ότι τόσες δεκαετίες πλέον δεν έχει επαρκώς καθοριστεί τι νοείται ως κοινόχρηστος δρόμος.
Επομένως, δεν πρόκειται για ένα καινοφανές αλλά για ένα χρονίζον πρόβλημα, το οποίο γνώριζε καλά το Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας και γι’ αυτό το λόγο με την Υπουργική Απόφαση ΦΕΚ 2671/Β/31-5-2022 καθόρισε τις τεχνικές προδιαγραφές, τα κριτήρια και τις προϋποθέσεις για τη σύνταξη των μελετών καταγραφής του υπάρχοντος οδικού δικτύου της χώρας, ώστε να αποσαφηνιστεί το ποιοι είναι κοινόχρηστοι δρόμοι και επομένως ποια οικόπεδα εκτός σχεδίου μπορούν να εκδώσουν οικοδομική άδεια.
Η νομολογία του ΣτΕ, πάντως, επί αυτού του ζητήματος παραμένει σταθερή και αποτελεί το βασικό λόγο, για τον οποίο η νομοθέτηση της εκτός σχεδίου δόμησης παραμένει στον αέρα και αναβάλλεται συνεχώς. Με την απόφαση 350/2024, η οποία αφορούσε την ακύρωση οικοδομικής άδειας σε άρτιο και οικοδομήσιμο οικόπεδο στη Ρόδο, το οποίο ωστόσο δεν είχε πρόσωπο σε νομίμως υφιστάμενο κοινόχρηστο δρόμο, το Ε’ Τμήμα του ΣτΕ ξεκαθάρισε για άλλη μία φορά ότι δεν αρκεί η αρτιότητα του οικοπέδου, για να επιτραπεί η οικοδόμηση εκτός σχεδίου, αλλά απαιτείται το πρόσωπο σε κοινόχρηστο χώρο.
Σε αυτό το πλαίσιο, εκτός από τον καθορισμό των κοινόχρηστων οδών, ασφάλεια δικαίου θα επιτευχθεί μόνο όταν νομοθετηθούν οριστικά οι προϋποθέσεις για την εκτός σχεδίου δόμηση, ήτοι η σύνδεση των οικοπέδων με κοινόχρηστη οδό και τα χαρακτηριστικά της, αλλά και διευθετηθεί το ζήτημα της ισχύος των προεγκρίσεων οικοδομικών αδειών, των οικοδομικών αδειών και των αναθεωρήσεών τους για οικόπεδα προ της 31ης Μαΐου 1985, δηλαδή προ της ημερομηνίας όπου τέθηκε ως προϋπόθεση το πρόσωπο σε κοινόχρηστο δρόμο.
«Το πρόβλημα της πολυνομίας ταλανίζει εδώ και δεκαετίες το ελληνικό κράτος, αποτελεί, μεταξύ άλλων, ανασταλτικό παράγοντα για τις επενδύσεις και την ανάπτυξη και συντηρεί τον άγραφο νόμο της επιβράβευσης των ασυνεπών πολιτών, οι οποίοι κατά κανόνα υπεκφεύγουν των συνεπειών του νόμου με μελλοντικές ευνοϊκές γι’ αυτούς διατάξεις.»
Αλλά και γενικότερα, το θέμα είναι να υπάρξουν εντέλει συγκεκριμένες και πλήρεις διατάξεις που θα ξεκαθαρίζουν το τοπίο οριστικά. Όπως το θέτει ο Δημήτριος Κωστόπουλος, Δικηγόρος – Εταίρος της δικηγορικής εταιρείας Piperakis – Kostopoulos Law Firm, «σε σχέση με τον πολεοδομικό σχεδιασμό για την εκτός σχεδίου δόμηση, γνώμη μου είναι ότι θα πρέπει να τεθεί ένα αυστηρό, σαφές, απλό, χωρίς παρεκκλίσεις νομοθετικό πλαίσιο το οποίο θα εφαρμόζεται απαρέγκλιτα από τη δημοσίευση του σχετικού νόμου, με τη μοναδική εξαίρεση όσων απέκτησαν το ακίνητό τους από επαχθή αιτία τα προηγούμενα χρόνια, για τους οποίους θα πρέπει να εξακολουθούν να ισχύουν τα όσα νομοθετικά ίσχυαν όταν απέκτησαν τα ακίνητά τους και έκαναν την επένδυσή τους».
Αυστηροποίηση των μέτρων για την αυθαίρετη δόμηση
Βεβαίως, όλα τα παραπάνω δεν έχουν κανένα νόημα χωρίς αυστηρά μέτρα για την αυθαίρετη δόμηση. Η πολεοδομική μεταρρύθμιση στοχεύει να σταματήσει το φαινόμενο της νέας αυθαίρετης δόμησης με σημαντικές αλλαγές στους θεσμούς και τα εργαλεία ελέγχου.
Ο καθορισμός των αρμοδιοτήτων κάθε υπηρεσίας του Δημοσίου που σχετίζεται με τον έλεγχο και την καταστολή της αυθαίρετης δόμησης είναι κομβικής σημασίας σε αυτό το πλαίσιο, ενώ παράλληλα, δημιουργείται σύστημα παρακολούθησης του περιβάλλοντος, ώστε να μπορεί να εντοπιστεί και να καταγραφεί η αυθαίρετη δόμηση άμεσα και αποτελεσματικά. Συγκεκριμένα, θα λαμβάνονται αεροφωτογραφίες μέσω δορυφόρου, οι οποίες εν συνεχεία θα συσχετίζονται με το σύστημα e-άδειες, ώστε να εντοπίζονται αμέσως οι οικοδομές που ανεγέρθηκαν χωρίς άδεια.
Η στόχευση της γρήγορης και εύκολης ολοκλήρωσης της διαδικασίας αποτυπώνεται και στη διαδικασία της κατεδάφισης, η οποία, όπως προκύπτει από τις διατάξεις, θα διαρκεί συνολικά μερικές εβδομάδες. Ειδικότερα, αν εντοπιστεί αυθαίρετο κτίσμα, ο φερόμενος ιδιοκτήτης οφείλει να υποβάλει στην ηλεκτρονική διεύθυνση της Γενικής Διεύθυνσης Σώματος Επιθεωρητών και Ελεγκτών, εντός αποκλειστικής προθεσμίας δέκα ημερών από την τοιχοκόλληση της έκθεσης αυτοψίας, στοιχεία από τα οποία αποδεικνύεται η νομιμότητα του κτίσματος, της κατασκευής ή της αλλαγής χρήσης. Εάν παρέλθει άπρακτη η συγκεκριμένη προθεσμία ή τα στοιχεία δεν αποδεικνύουν τη νομιμότητα της κατασκευής, εκδίδεται από τον Προϊστάμενο της Γενικής Διεύθυνσης Σώματος Επιθεωρητών και Ελεγκτών, μέσα σε προθεσμία τριών εργάσιμων ημερών, πρωτόκολλο κατεδάφισης, το οποίο αποστέλλεται στην αρμόδια υπηρεσία του Υπουργείου Υποδομών και Μεταφορών και του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας και τοιχοκολλάται στο ακίνητο, από την αρμόδια αστυνομική αρχή. Έπειτα, η αρμόδια υπηρεσία του Υπουργείου Υποδομών και Μεταφορών και του Υπουργείου Περιβάλλοντος κατεδαφίζει το αυθαίρετο (το αργότερο εντός ενός μηνός) και συντάσσει πρακτικό κατεδάφισης.
Ασφάλεια δικαίου θα επιτευχθεί μόνο όταν νομοθετηθούν οριστικά οι προϋποθέσεις για την εκτός σχεδίου δόμηση και διευθετηθεί η ισχύς των προϋφιστάμενων οικοδομικών αδειών
Αναφορικά με τις κυρώσεις, προβλέπονται πρόστιμα ανέγερσης και μη έγκαιρης κατεδάφισης που κυμαίνονται από 250 έως 1.500 ευρώ, ενώ επιπλέον επιβάλλονται και ποινικές κυρώσεις με φυλάκιση τουλάχιστον δύο ετών και χρηματική ποινή 5.000 έως 50.000 ευρώ στους ιδιοκτήτες, τους εντολείς κατασκευής, τους εργολάβους, αλλά και τους μηχανικούς, εφόσον διαπιστωθεί ότι οι μελέτες δεν εκπονήθηκαν σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις.
Η αυστηροποίηση των προστίμων και των κυρώσεων για την κατασκευή αυθαιρέτων είναι μεν απαραίτητη, όμως δεν πρόκειται να επιτύχει κανενός είδους μεταρρύθμιση, αν δεν προχωρήσει και το ζήτημα της κατεδάφισης των αυθαιρέτων, τουλάχιστον αυτών, για τα οποία έχουν εκδοθεί οριστικά πρωτόκολλα κατεδάφισης.
Άλλωστε, το πρόβλημα με την αυθαίρετη δόμηση δεν εδράζεται τόσο στο αν υφίστανται ή όχι αυστηρές κυρώσεις, αλλά πολύ περισσότερο στο αν αυτές εφαρμόζονται. Όπως υπογραμμίζει ο Δ. Κωστόπουλος, «θα πρέπει να υπάρχει η σαφής πρόθεση και πρόβλεψη της πολιτείας να επιβάλλει τις δυσμενείς κυρώσεις σε όσους παρανομούν και να κατεδαφίζει άμεσα οποιαδήποτε αυθαίρετη κατασκευή».
Ο Νέος Οικοδομικός Κανονισμός και οι αιτιάσεις του ΣτΕ
Η εκτός σχεδίου δόμηση, πάντως, δεν είναι το μοναδικό σημείο στον κλάδο των ακινήτων που παραμένει παγωμένο, με την ανασφάλεια δικαίου να επιτείνεται. Εμπόδια στη νομολογία συναντά και ο Νέος Οικοδομικός Κανονισμός, ο οποίος είχε εξαρχής θέσει ως στόχο τη διευκόλυνση της οικοδομικής δραστηριότητας, την παροχή ευελιξίας στον αρχιτεκτονικό σχεδιασμό και την παροχή κινήτρων για την περιβαλλοντική αναβάθμιση των κτιρίων.
Ένα από τα κυριότερα σημεία του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού, όπως τέθηκε σε ισχύ πριν τρία χρόνια, ήταν η παροχή επιπλέον συντελεστή δόμησης σε κτίρια που κατασκευάζονται με υψηλές προδιαγραφές ενεργειακής απόδοσης. Πρόκειται για διατάξεις που οδήγησαν σε έντονες αντιδράσεις τους κατοίκους πολλών περιοχών, ιδίως αυτών με χαμηλό συντελεστή δόμησης, καθώς υπήρχε ο κίνδυνος υποβάθμισης του οικιστικού περιβάλλοντος.
Ο καθορισμός των αρμοδιοτήτων κάθε υπηρεσίας του Δημοσίου που σχετίζεται με τον έλεγχο και την καταστολή της αυθαίρετης δόμησης είναι κομβικής σημασίας
Στις 30 Μαρτίου 2023, προσέφυγε στο ΣτΕ με αίτηση ακύρωσης οικοδομικής άδειας που εκδόθηκε με βάση τις εν λόγω διατάξεις ο Δήμος Αλίμου και στις 6 Μαρτίου 2024 εκδόθηκε η υπ. αριθμόν 293/2024 Απόφαση του Ε’ Τμήματος του ΣτΕ, η οποία έκρινε αντισυνταγματική την παροχή επιπλέον συντελεστή δόμησης. Με δεδομένο ότι έχουν κατατεθεί πολλές προσφυγές για το εν λόγω ζήτημα, η συγκεκριμένη απόφαση παραπέμπει στην Ολομέλεια με μείζονα σύνθεση, ώστε να ληφθεί οριστική απόφαση για τη συνταγματικότητα των βασικών διατάξεων του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού.
Σύμφωνα με την απόφαση του Ε’ Τμήματος του ΣτΕ, ο μεγαλύτερος συντελεστής δόμησης αντίκειται στο άρθρο 24 του Συντάγματος, το οποίο επιβάλλει την πολεοδόμηση των οικισμών κατόπιν μελέτης των τοπικών συνθηκών και της φυσιογνωμίας κάθε περιοχής με τη συμμετοχή του οικείου ΟΤΑ και των ενδιαφερόμενων πολιτών. Υπό αυτό το πρίσμα, δεν επιτρέπεται να καταργεί μια γενική διάταξη τους ειδικούς όρους δόμησης που έχουν θεσπιστεί για μια περιοχή, χωρίς προηγουμένως να ακολουθηθεί συγκεκριμένη διαδικασία με τη συμμετοχή των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, έτσι ώστε να εξασφαλιστεί ότι δεν θα αλλοιωθεί ο χαρακτήρας οικισμών με ειδικά πολεοδομικά χαρακτηριστικά.
Ανεξάρτητα από την όποια νομική κρίση επί του θέματος, είναι σαφές ότι, μέχρι να εκδοθεί οριστική απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ, η αγορά των ακινήτων θα τελεί υπό καθεστώς πλήρους αβεβαιότητας τόσο για τις υφιστάμενες οικοδομικές άδειες όσο και για επιχειρηματικούς και επενδυτικούς σχεδιασμούς.
