Μπορεί άραγε ένα νομικό πλαίσιο που χρονολογείται προ τεσσάρων δεκαετιών να καλύψει τις σύγχρονες μορφές της συναλλακτικής δράσης της δημόσιας διοίκησης και να ανταποκριθεί στην ανάγκη της αποδοτικής αξιοποίησης της δημόσιας περιουσίας; Υπάρχουν εναλλακτικές επιλογές για την δημόσια διοίκηση;
Ένα από τα βασικά προτάγματα που γεννήθηκε στο πλαίσιο της οικονομικής κρίσης που έπληξε τη χώρα την προη-γούμενη δεκαετία είναι, αναμφί-βολα, η αποτελεσματική και απο-δοτική αξιοποίηση της δημόσιας περιουσίας. Αξιοποίηση η οποία κατά το παρελθόν παρίστατο ισχνή, όχι μόνον διότι δεν θεωρείτο βασική προτεραιότητα της δημόσιας διοίκησης, αλλά και λόγω της έλλειψης ενός σύγχρονου και κατάλληλου νομικού περιβάλλοντος.
Στο πλαίσιο, λοιπόν, των στενών δημοσιονομικών περιθωρίων, ολοένα και περισσότεροι δημόσιοι φορείς ενέταξαν πιο δραστικά στον επιχειρησιακό σχεδιασμό τους την αξιοποίηση σημαντικών στοιχείων της ακίνητης περιουσίας τους, ερχόμενοι πολλές φορές αντιμέτωποι με ένα δύσκαμπτο και δυσλειτουργικό νομικό πλαίσιο.
Αρκετοί ήταν οι φορείς που επέλεξαν τη διαδικασία της εκμίσθωσης, η οποία ακόμη και σήμερα διέπεται από ένα – εν πολλοίς – απαρχαιωμένο νομικό πλαίσιο, δηλαδή το Π.Δ/γμα 715/1979 (Α’ 212), «περί τρόπου ενεργείας υπό των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (Ν.Π.Δ.Δ.) προμηθειών, μισθώσεων και εκμισθώσεων εν γένει, αγορών ή εκποιήσεων ακινήτων, εκποιήσεων κινητών πραγμάτων ως και εκτελέσεως εργασιών».
Το βασικό ερώτημα, επομένως, που αναδύθηκε είναι το εξής: Μπορεί άραγε ένα νομικό πλαίσιο που χρονολογείται προ τεσσάρων δεκαετιών να καλύψει τις σύγχρονες μορφές της συναλλακτικής δράσης της δημόσιας διοίκησης και να ανταποκριθεί στην ανάγκη της αποδοτικής αξιοποίησης της δημόσιας περιουσίας; Και, συνακόλουθα, υπάρχουν εναλλακτικές επιλογές για τη δημόσια διοίκηση και, εάν ναι, ποιες είναι αυτές και πότε μπορούν να εφαρμοστούν;
Σήμερα, μάλιστα, το ζήτημα αυτό αποκτά ιδιαίτερη σημασία, καθώς η αξιοποίηση της δημόσιας περιουσίας έχει αναχθεί σε έναν από τους βασικούς μοχλούς ενίσχυσης της οικονομικής ανάπτυξης, αλλά και της συνεργασίας του δημόσιου με τον ιδιωτικό τομέα, στο πλαίσιο της ανάπτυξης, συντήρησης και λειτουργίας σύνθετων εγκαταστάσεων, όπως λ.χ. χιονοδρομικών κέντρων, αλλά και ακίνητων υψηλού τουριστικού ενδιαφέροντος.
Ποια είναι, όμως, τα βασικά χαρακτηριστικά του Π.Δ/τος 715/1979; Διατρέχοντας κάποιος τις διατάξεις του διαπιστώνει ότι για την εκμίσθωση ενός περιουσιακού στοιχείου που ανήκει σε ένα Ν.Π.Δ.Δ., η οποία μπορεί να έχει μέγιστη, κατά κανόνα, διάρκεια δώδεκα ετών, απαιτείται η διενέργεια δημόσιου πλειοδοτικού διαγωνισμού (άρθρο 38).
Το εν λόγω νομοθέτημα διακατέχεται σε μεγάλο βαθμό από ελλειπτικότητα και αποσπασματικότητα, ιδίως ως προς τις ουσιαστικές προϋποθέσεις συμμετοχής στον διαγωνισμό. Σε διαδικαστικό, δε, επίπεδο, οι ρυθμίσεις του παρίστανται αναχρονιστικές, όπως ιδίως ο έγχαρτος χαρακτήρας της διαδικασίας, αλλά και η υποβολή ένστασης οποτεδήποτε και πάντως έως είκοσι τέσσερις ώρες από τη λήξη της διενέργειας του διαγωνισμού (άρθρο 42).
Το μείζον, όμως, θέμα έγκειται στην ίδια τη φύση του προβλεπόμενου διαγωνισμού ως πλειοδοτικού. Γεγονός το οποίο απηχεί αντιλήψεις προηγούμενων δεκαετιών και σημαίνει στην πράξη ότι ένας δημόσιος φορέας που επιθυμεί να εκμισθώσει ένα περιουσιακό του στοιχείο, όπως λ.χ. μία σύνθετη τουριστική εγκατάσταση, μπορεί να αξιολογήσει μονάχα το προσφερόμενο αντάλλαγμα, αλλά δεν του επιτρέπεται να βαθμολογήσει τα ποιοτικά χαρακτηριστικά των προσφορών, όπως λ.χ. την ποιότητα του επενδυτικού σχεδίου, τα τεχνολογικά και αισθητικά χαρακτηριστικά του κ.ο.κ.
Και ναι μεν η νομολογία έχει επιχειρήσει να αμβλύνει τη βασική αυτή φιλοσοφία του Π.Δ/τος 715/1979, κρίνοντας ότι ένας φορέας του δημοσίου έχει τη δυνατότητα να προβλέψει στη διακήρυξη απαιτήσεις ως προς το πρόσωπο του μισθωτή, αλλά και την ανάπτυξη και λειτουργία του μισθίου (βλ. Μ.Πρωτ.Αθ. 2429, 1379, 1380/2016). Πλην όμως, τούτο δεν σημαίνει ότι ο δημόσιος φορέας δύναται να μεταβάλλει το κριτήριο αξιολόγησης του διαγωνισμού και, κατ’ επέκταση, τη φύση του ως πλειοδοτικού.
Αντιθέτως, όπως προσφάτως έχει κριθεί, στο πλαίσιο δημόσιου πλειοδοτικού διαγωνισμού για την εκμίσθωση σύνθετης τουριστικής εγκατάστασης σε νησί του Ιονίου Πελάγους, οι όποιες απαιτήσεις μπορούν να έχουν τον χαρακτήρα pass-fail και δεν δίνουν στον δημόσιο φορέα την ευχέρεια να αξιολογήσει ποιοτικά χαρακτηριστικά των προσφορών και να μην κατακυρώσει, εν τέλει, τον διαγωνισμό στον οικονομικό φορέα που υπέβαλε το υψηλότερο μίσθωμα (βλ. Π.Πρωτ.Λευκ. 42/2019).
Στον αντίποδα, μία εναλλακτική λύση στην οποία μπορεί να προσφύγει ένας φορέας του δημοσίου για την αξιοποίηση της δημόσιας περιουσίας του είναι, ασφαλώς, η σύμβαση παραχώρησης, η οποία αποτελεί έναν επίκαιρο συμβατικό τύπο, άμεσα συνδεόμενο με τις σύγχρονες εξελίξεις της οικονομικής ζωής και την ανάγκη της συμμετοχής των ιδιωτικών κεφαλαίων για την κατασκευή έργων υποδομής ή την παροχή υπηρεσιών. Οι συμβάσεις παραχώρησης διέπονται από τις διατάξεις του ν. 4413/2016 (Α’ 148), με τον οποίο ενσωματώθηκε η Οδηγία 2014/23/ΕΕ στην εθνική έννομη τάξη. Πρόκειται για ένα νομοθέτημα, το οποίο περιέχει σύγχρονες και πιο αναλυτικές προβλέψεις, ενώ ταυτόχρονα παρέχει περιθώρια ευελιξίας, ώστε η διαδικασία να προσαρμόζεται στις ανάγκες και το αντικείμενο της παραχώρησης.
Το μεγαλύτερο, ωστόσο, πλεονέκτημα του συγκεκριμένου νομικού εργαλείου δεν αποτελεί το ότι προβλέπει μία ολοκληρωμένη διαδικασία σύναψης, δημιουργώντας κατά τον τρόπο αυτόν ένα βαρύτερο μεν, πλην όμως ασφαλέστερο νομικό περιβάλλον, αλλά το ότι επιτρέπει, μεταξύ πολλών άλλων, την ποιοτική αξιολόγηση των προσφορών (άρθρο 45), προκειμένου να εκτιμηθεί ποια προσφορά παρέχει συγκριτικά το μεγαλύτερο οικονομικό πλεονέκτημα.
Τούτο, ωστόσο, δεν σημαίνει ότι η σύμβαση παραχώρησης αποτελεί ένα νομικό εργαλείο που μπορεί να λειτουργήσει – συλλήβδην – ως υποκατάστατο της εκμίσθωσης του Π.Δ/τος 715/1979. Και τούτο διότι, ναι μεν γειτνιάζει εννοιολογικά με την τελευταία, κατά το μέρος που προϋποθέτει την μεταβίβαση, εν όλω ή εν μέρει, στον ανάδοχο του λειτουργικού κινδύνου, πλην όμως παρουσιάζει μία σημαντική διαφοροποίηση.
Ειδικότερα, όπως προκύπτει από τη νομολογία, η σύμβαση παραχώρησης (έργου ή υπηρεσίας) δεν προϋποθέτει απλώς την παραχώρηση του δικαιώματος χρήσης και εκμετάλλευσης ενός δημοσίου ακινήτου προς άντληση εσόδων, πράγμα το οποίο εμπίπτει στην έννοια της απλής εκμίσθωσης και διέπεται από τις διατάξεις του Π.Δ/τος 715/1979 (βλ. ΣτΕ ΕΑ 157/2015).
Αντιθέτως, για να γίνει λόγος για σύμβαση παραχώρησης, θα πρέπει η παραχώρηση του ακινήτου να αποτελεί αντάλλαγμα – εν όλω ή εν μέρει- για την εκτέλεση εργασιών συγκεκριμένων προδιαγραφών ή για την παροχή προς τρίτους υπηρεσιών με συγκεκριμένες απαιτήσεις (βλ. ΣτΕ ΕΑ 43/2016). Έτσι, κρίθηκε λ.χ. ότι συνιστά σύμβαση παραχώρησης του ν. 4413/2016 η παραχώρηση του εστιατορίου και του αναψυκτηρίου του Μουσείου της Ακρόπολης, με το σκεπτικό ότι η αναθέτουσα αρχή προβλέπει ειδικές απαιτήσεις ως προς το περιεχόμενο και τον τρόπο παροχής των υπηρεσιών εστίασης (βλ. ΣτΕ, Τμ. Δ’, 1722/2020).
Σε τελική, επομένως, ανάλυση, η επιλογή του κατάλληλου νομικού εργαλείου για την αξιοποίηση της δημόσιας περιουσίας, εξαρτάται από την συνθετότητα του εκάστοτε εγχειρήματος, αλλά και τις ανάγκες και τον στόχο του κυρίου της εγκατάστασης. Επί απλών εγχειρημάτων, όπου ο φορέας δεν έχει κάποια στρατηγική επιδίωξη, πέραν της απλής παραχώρησης ενός ακινήτου έναντι μισθώματος, η πλέον ενδεδειγμένη λύση ενδεχομένως να είναι η προσφυγή στη διαδικασία του Π.Δ/τος 715/1979. Το απλό, βέβαια, του εγχειρήματος δεν σχετίζεται απαραίτητα με το ύψος του οικονομικού αντικειμένου, καθώς σύμφωνα με λίαν πρόσφατη νομολογία (βλ. Μ.Πρωτ.Αθ. 1330/2023), είναι δυνατή η ομαδική εκμίσθωση πλήθους ακινήτων, με άμεσο αποτέλεσμα το τίμημα της μίσθωσης, σωρευτικά ιδωμένο, να προσλαμβάνει μεγάλες διαστάσεις.
Τουναντίον, επί σύνθετων εγχειρημάτων, δηλαδή στις περιπτώσεις που ο φορέας αποβλέπει πρωτίστως στο να ελέγξει τη διαμόρφωση μίας εγκατάστασης ή τον τρόπο της λειτουργίας της, η σύμβαση παραχώρησης του ν. 4413/2016 αποτελεί το πλέον κατάλληλο εργαλείο, αφού ναι μεν απαιτεί περισσότερη εξοικείωση, σχεδιασμό και ωρίμανση, πλην όμως δίδει την δυνατότητα μίας πιο σφαιρικής εκτίμησης του επενδυτικού και επιχειρηματικού πλάνου των υποψηφίων.
